体制创新:农村扶贫的关键

时间:2022-05-23 12:15:54

体制创新:农村扶贫的关键

当前扶贫工作的首要任务是增加贫困地区的农民收入。制约贫困地区农民增收的原因是多方面的,不仅包括自然条件差、产业层次不高、农民文化素质低等因素,还涉及宏观经济、财政体制等深层次的原因。在进一步加大农业补贴空间受限的情况下,只有不断创新扶贫开发体制,才能完成贫困地区农民收入增长快于全国平均水平这一艰巨的任务。

在经济高速发展的带动下,在大扶贫(各项支农惠农政策)、小扶贫(扶贫部门)工作的共同努力下,我国的扶贫开发取得了辉煌的成就。过去10年,中国国家扶贫标准以下贫困人口从9422万减少到2688万,减少6734万人,下降71.5%,平均每年减少673.4万人。随着国家整体形势发生变化,中国当前的农村扶贫开发面临着新的形势和任务。2011年4月26日,中共中央政治局会议指出,我国扶贫开发要把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。这表明,当前扶贫工作的首要任务是增加贫困地区的农民收入,缩小发展差距。

贫困地区农民收入的现状

第一,“吃不饱、穿不暖”的绝对贫困现象比较少见,贫困地区农民普遍反映的问题是“没钱花”。2005年,笔者曾对西部地区某贫困县400多个农户的粮食安全情况进行调查发现,大约有2.11%的农户存在粮食不够吃的情况。2010年,我们对中西部地区9个省19个县152个贫困村庄2276个农户的调查结果也表明,“吃不饱”的农户占被调查农户的比例已经不足1%。

第二,贫困地区农民收入增长比较快,但收入差距继续扩大。“十一五”期间,扶贫开发工作重点县农民人均纯收入年均增长10.28%,比全国平均水平高出0.95%,扭转了“十五”期间重点县农民人均纯收入增长低于全国平均水平的状况。但是,由于贫困地区农民人均纯收入起点比较低,其与非贫困地区农民人均纯收入的绝对差距仍在继续扩大;而在贫困地区内部,农民之间的收入差距也在继续扩大。

第三,与其他农村群体相比,转移性收入成为农村贫困人群的重要收入来源之一。国家统计局对全国6.8万个农村住户的抽样调查显示,2010年农村居民人均纯收入5919元,其中家庭经营性收入占47.9%,工资性收入占41.7%,转移性收入占7.7%。我们的抽样调查表明,贫困人口(人均纯收入低于1196元)的人均纯收入中,家庭经营性收入(主要为种植业和养殖业纯收入)占收入来源的41%,转移性收入占28%。与其他农村居民相比较,转移性收入在农村贫困人口收入来源中所占的比重更高。这与国家近年来不断加大对农村贫困人群扶持力度是密不可分的。

第四,特殊困难地区农民和特殊群体的增收问题是解决贫困地区农民增收问题的难点。从贫困人口分布看,存在向特定地区集中的趋势。当前,贫困人口主要集中在民族地区、边境地区、革命老区和山区等集中连片特殊困难地区。此外,贫困地区的残疾人家庭和“因病致贫”的农户增收也比较困难。2010年,笔者对河南一个农户进行调查时了解到,当农户中的男主人得了脑溢血之后,家庭就从原来的中等户变为贫困户,上初中的女儿也因此辍学。因医疗负担导致的负债以及劳动能力的丧失,使这样的家庭很难在短期内摆脱贫困,这样的情况具有一定的典型性。

贫困地区农民增收的制约因素

第一,城市化、工业化和农业现代化不同步,导致贫困地区农民增收难。首先,长期以来,农业一直承担支持工业发展的责任,导致农业发展滞后。与发达地区农业相比,贫困地区农业本身就落后,再加上农业内部资源向工业领域的输出,显得更加脆弱,导致农民难以通过发展现代农业以增加收入。其次,城市化滞后于工业化,在一定程度上阻碍了贫困地区农村剩余劳动力的转移。

第二,财政体制不合理,导致贫困地区农村基础设施和公共服务发展相对落后,直接制约贫困地区农民收入的增加。建国以来很长一段时间内,国家采取的是偏向城市的财政体制,造成了城乡不能享受均等化的公共服务。贫困地区农村基础设施和公共服务发展水平远远落后于城市。

第三,自然条件差,自然灾害频繁。当前,我国集中连片特殊困难地区都为自然环境脆弱区。以黄土高原贫困区为例,该地区沟壑纵横、地形破碎、黄土质地疏松、降水集中、水土流失严重,是我国生态环境最为脆弱的地区之一,其大部分区域处于干旱半干旱地区,降雨稀少、气候干燥,水分成为该区农业发展的主要限制因素。

第四,缺乏支柱产业。目前,大部分贫困地区的经济以农户分散经营的种植业和小规模的养殖业为主,专业化和机械化程度普遍较低。不合理的产业结构和低下的产业发展水平,导致贫困地区市场经济效益低、竞争力弱,严重阻碍了当地经济的发展和农民收入的提高。即使一少部分贫困村庄具备了一定的产业发展基础,但都存在组织化、产业化、规模化程度低的问题。

第五、缺乏新型农民。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民是实现农民增收的重要途径之一。笔者2007年曾对贫困地区600多个农村劳动力的调查结果表明,贫困地区的农民素质与中央提出的有文化、懂技术、会经营的新型农民的要求还相差甚远。679个农村劳动力中,文盲占14.87%,受过1~6年教育的占34.76%,受过7~9年教育的占42.86%,受过10年及以上教育的占7.51%。

创新扶贫开发体制,促进贫困地区农民增收

首先,抓住国家提出“三化同步”发展战略的机会,发展贫困地区的现代农业,加速转移贫困地区农村剩余劳动力,促进贫困地区农民增收。相关部门应积极开展产业化扶贫工作,发展现代农业;大力培育龙头企业、农业专业合作社等各类组织,因地制宜地选择农业产业化的发展形式,解决小生产与大市场之间对接的矛盾;积极发展农业服务业,延长农业产业链;通过为贫困农户提供资金、技术、市场信息等方面的支持,培育产业基地;以雨露计划为契机,针对市场需求开展贫困地区农村劳动力非农技能培训,增加外出就业机会。

其次,增加扶贫资金投入力度,整合资金,提高资金使用效率。要实现贫困村庄基本面貌发生变化,需要进一步加大对村庄的投资力度。一方面,要加大“整村推进”的资金投入力度;另一方面,需要整合除了扶贫部门之外的其他部门的财政项目资金。在加大资金投入力度的同时,还需要减少财政资金被挪用、截留等问题,以提高资金的使用效率。可以探索政府和非政府组织合作扶贫的模式,发挥政府资金力量雄厚、来源稳定和非政府组织更能有效使用资金的各自优势,提高扶贫资金的使用效率。

第三,提高瞄准效率,提高低收入群体的收入。扶贫的最重要目标是使低收入群体摆脱贫困。要实现低收入群体收入快速增长的目标,仅有以社区发展为基础的扶贫项目是不够的,还需要为低收入群体提供生产性扶贫项目。然而,在生产性项目的分配中,穷人难以被瞄准似乎成了一个普遍的现象。笔者曾对某贫困村的沼气项目分配进行过研究,研究结果表明,贫困村中的穷人获得发展性扶贫项目的可能性比较小。对该村扶贫发展基金的研究进一步表明,发展扶贫基金在瞄准穷人方面也是不成功的。该村扶贫发展基金采取会员制,旨在吸收穷人成为会员。按照基金会会员条件和推选办法的规定,贫困户的选择范围应以全村建档立卡数据中人均纯收入在1000元以下的村民为基础(除民政救济户、有工资收入家庭和相对富裕户),且贫困户的选取比例不得超过本村农户的30%。但最终的结果是,人均收入在1000元以下的贫困户只占会员总数的25%,而非目标群体却占75%。从扶贫发展基金启动至2008年2月底,H村共有29户申请到贷款。人均收入在1000元以下的贷款者不足贷款总人数的25%,而非目标人群的比例却高达75%以上。建立起村干部对穷人负责的村庄治理结构和相应的权力制衡机制是解决穷人难以被瞄准问题的关键所在。解决了瞄准问题,还需要考虑生产性项目的可持续发展问题。一些生产性项目的可持续取决于多种因素,限制条件较多,如品种、种植技术、肥料、防疫、产品销路、价格等,很多因素不是项目能左右的,而过去的产业发展项目往往仅注意一两个环节而不注重、也没有能力关注产业链各个环节的配套,在产、运、销作为一个整体才能产生效益的产业发展上不能形成长远发展的能力,因而很难产生预期效果,导致项目的不可持续。要形成自我发展的能力,如养殖业,需要大量的资金投入以及上下游产业链的完善,特别是服务环节的跟进。

最后,赋权穷人,实现从“上面让农民增收”的发展方式向“农民自己要增收”的发展方式的转变。在以往的扶贫项目或其他财政项目中,尽管强调了要尊重农民意愿和让农民参与的原则,但在项目策划、实施以及后继验收过程中,农民尤其是低收入农民参与的比较少,“上面让农民增收”的色彩比较强烈。由于农户参与程度不高,他们对项目的认同感和拥有感比较差。很多农民认为,政府在村里实施的项目只是政府的事情,和自己没有关系。只有扶贫项目或其他财政项目能够充分向穷人赋权,农民才能产生“自己要增收”的能力和动力。然而,向村庄赋权的过程中,遇到的最大障碍又恰恰是现行的体制。尽管中央政府正在积极寻求政府从“管理者”的角色向“服务者”的角色转变,但不可否认的是,很多地方政府的角色并没有实现这样的转变,仍然是“管理者”的角色。(作者为中国农业大学经济管理学院副教授)

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