论市场管理法

市场管理法是社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，是以保障市场在配置资源方面充分发挥基础性作用为目的，维护市场正常秩序，弥补市场缺陷的重要法律制度。目前，法学界对市场管理法的研究取得了一定的成果，但系统、深入的研究尚嫌不足，在有些有争论的问题观点上存在分歧或尖锐对立。有鉴于此，笔者不揣浅陋撰写此文，以求教于学界同仁。

一、加强市场管理法制建设的必要性

研究市场管理法，首先应当研究有关市场的基本概念和基本理论。市场概念有狭义和广义之分。狭义的市场，是指商品交换的场所，如百货商店、集市贸易市场、超级市场、购物中心等，一般是指进行有形商品交换的固定场所。广义的市场，是指各种商品交换关系的总和。本文采用的是广义市场的概念，其中所说的“商品”不仅包括有形商品，而且包括无形商品，如技术及其他各类服务等：“场所”不仅指有固定场所的有形市场，而且包括没有固定场所，靠中间商、广告、电子计算机及其他交易形式促成交易的无形市场，如技术中介市场、房地产中介市场等；所谓“交换关系”，不仅指商品生产、流通、交换、消费各个环节的全部交换关系，而且包括通过市场对社会资源进行配置过程中的全部交换关系。（注：参见马洪主编《什么是社会主义市场经济》，第13页。）

在市场经济条件下，市场成为全部经济活动和经济关系的交汇点，一切经济活动都要通过市场的媒介作用达到其所追求的目的，市场在现代市场经济中的调节功能被发挥到了淋漓尽致的地步。

市场经济在其发展过程中形成了促进商品经济、市场经济发展的客观规律，即价值规律、供求规律、竞争规律这三大规律。在市场经济条件下，市场调节的“无形之手”通过价值规律、供求规律、竞争规律的机制，对协调各市场主体之间的利益、有效配置社会资源起到了积极作用。但是，市场并不是万能的，市场也有其自身的缺陷，反过来妨碍了市场的正常、有序运行。概括起来，影响市场正常、有序运行的制约因素主要包括以下几个方面：

1.市场主体多元化及主体利益独立性所造成的影响。众所周知，市场主体多元化及主体利益独立性有其积极的一面，即有利于形成既分工协作又相互竞争的活跃的市场主体体系，市场主体通过追求利润最大化的内在动力，对价格信息、供求信息作出积极的反映，积极参与市场竞争，有利于促进经济的发展。但这种独立性也有其消极的一面，即造成市场主体为追求个体利益而损害其他经营者、用户、消费者的利益，损害国家利益和社会整体利益等情况。例如：低水平重复建设而造成社会资源的极大浪费；某些市场主体的违法经营、短斤少两、假冒伪劣、坑蒙拐骗、以强凌弱、鲜廉寡耻、为富不仁，使市场秩序和他人的合法权益、国家和社会利益遭受严重破坏。

2.市场功能的缺陷造成市场秩序的混乱。市场机制在有效配置资源方面发挥基础性作用，是市场经济最为主要的特征，但市场机制仍存在一定缺陷。首先，市场机制的调节在信息导向上存在滞后性，从而容易造成市场主体在经济决策上缺乏预见性而陷于盲目性。其次，市场机制无法解决外部性问题，市场外部的经济性，可使某些主体不付出代价即可获益；而市场外部的不经济性性，又可使某些主体蒙受损失而得不到补偿。再次，市场机制不能解决公共物品的供给问题，如城市卫生、文化体育设施、消防、国防产品等的供给。最后，市场机制不能调节个体效益和社会效益、社会道德的矛盾，如许多违禁品的经营会使经营者大获其利，但公民身心健康、社会风尚、公众安全受到严重侵害，使市场经济的发展失去良好的社会环境。

3.市场并不能消除不当竞争及其后果。不当竞争的结果是限制竞争行为、不正当竞争行为的发生，从而扭曲竞争机制，破坏市场机制，使社会资源难以有效配置，造成资源的浪费和市场秩序的混乱。

4.市场体系的不完善对市场秩序的影响。市场经济要求发达和完备的市场体系，形成全国统一的、开放的并与国际市场衔接的市场体系，而目前，有些生产要素尚未真正进入市场，有些要素市场发育程度很低，市场交易规则不完善、不规范，部门、地区分割现象时有发生，市场中介组织不发达且常有行为不规范的情形发生，市场主体难以及时、充分掌握市场信息，因此市场机制往往难以发挥积极作用，使市场秩序难以保持积极的良好状态。

针对市场机制的上述缺陷，除有些问题需要加强国家的宏观经济调控外，更需要规范市场主体的市场行为以维护正常、高效运行的市场秩序。而规范市场主体以维护市场秩序的规则具有多元性的特点，其规则包括既相互联系又各有其特点和重要作用的市场交易习惯规则、市场道德规则、市场政策规则、市场法律规则这四种类型。（注：参见彭星闻、叶全良等著《建立市场新秩序-中国市场规则研究》，中国财政经济出版社1997年版，第2、3页。）其中，市场法律规则具有强制性、权威性、规范性、稳定性的优势，这是其他三种类型的规则所不能及的。而市场法律规则又可分为市场交易法和市场管理法这两个重要方面，加强这两方面的法制建设都具有十分重要的意义。

二、市场管理法的概念、调整对象和体系

市场管理法是调整国家对市场进行监督管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。其调整对象具体来说主要包括以下几个方面：

1.市场竞争管理关系。竞争机制是发挥市场配置资源的基础性作用的重要机制，也是将市场主体追求利润最大化的内在动力转化为面向市场竞争的外在压力，使企业和其他经济组织富有活力、积极进取的重要机制。为维护公平竞争的市场秩序，国家必须加强反垄断、反不正当竞争方面的立法，依法加强对市场竞争活动的管理，规范市场竞争主体的市场竞争行为，查处限制竞争行为和不正当竞争行为。

2.产品质量管理关系。产品质量管理关系，是国家、产品生产者和销售者、产品用户和消费者之间，在产品质量监督过程中所发生的社会关系。我国经济已进入一个由数量型经济向质量型经济转变的新阶段，国内国际市场的经济竞争基本上是围绕着质量这一中心而展开，其中产品质量和服务质量问题的重要性越来越突出。产品的高质量意味着高成本、高投入，这和市场主体追求自己利润的最大化显然既相矛盾又相统一。有战略眼光的经营者重视其产品或服务的高质量，以占领市场建立信誉追求自己利润的最大化；而目光短浅的经营者往往以低成本低投入，以低质量的产品或服务冒充质量合格或高质量的产品或服务，甚至制造假冒伪劣产品，去追求高额利润，损害消费者的合法权益，并造成社会资源的浪费，也会严重影响我国经济的有效增长和我国经济的国际竞争能力。所以，产品质量管理关系是市场管理法的重要调整对象之一。只有加强产品质量立法，加强国家、经营者、消费者对产品质量的管理监督，才能维护正常的市场秩序，提高我国主要产业的整体素质和国际竞争能力。

3.保护消费者权益过程中发生的社会关系。保护消费者权益已成为世界性的潮流，对消费者合法权益的保护，实质是保护消费、促进消费，从而保护生产、促进生产，有利于社会经济的发展。一方面是拥有强大人力、财力、物力的现代化企业，一方面是分散的作为社会个人的消费者、劳动者，如果不强化立法、强化国家和全社会对消费者权益的保护，势必使经营者和消费者的利益得不到平衡，经营者损害消费者权益乃至生命健康的行为泛滥，市场秩序、社会公平和正义无从谈起，最终势必损害生产的进步，损害经营者的利益。在市场经济条件下，经营者与消费者是矛盾对立统一的两个方面，在这对矛盾中抓住保护消费者权益这一关键，才能使经营者真正依法诚实经营，才有利于社会经济的发展。

4.广告管理关系。广告管理关系，是国家、广告主、广告经营者、广告者、广告接受者之间，在对广告活动进行管理监督过程中发生的社会关系，是市场管理法的又一重要调整对象。广告通过媒体传播经济信息，对沟通生产与流通，引导消费，诱发消费者的购买欲望，促进交易的实现，活跃市场，促进经济发展，起到了积极作用。但商品经营者或服务的提供者往往利用虚假广告或语义模糊不清的广告，或者内容和形式都违反法律规定的广告，欺骗和误导消费者，损害消费者的合法权益，污染社会风气，并以此同诚实经营者进行不正当竞争，达到其追求高额利润的目的，其后果必然扰乱了市场秩序，扭曲了市场机制的作用。所以，依法加强广告管理，是加强市场管理，维护市场秩序的一个重要措施和内容。

5.价格管理关系。价格管理关系是国家、经营者、消费者之间在价格管理监督过程中发生的社会关系。在市场经济条件下，价格是商品价值以一定数量货币的标价形式，价值决定价格，价格随供求关系的变化而围绕价值波动。价格的高低，是资源相对稀缺程度的灵敏信息反映而涉及产业、行业、产品结构的调整；价格高低，涉及经营者与消费者两者利益的均衡，涉及千家万户的利益和社会的稳定。价格机制是市场机制中最为重要的机制，价值规律、供求规律、竞争规律正常发挥作用的重要条件之一，就是价格机制能正常发挥作用。如果价格非因供求原因而过分偏离价值，必然是经营者掺杂使假、以次充好、假冒商标、价格垄断、囤积居奇、投机倒把等不洁行为的泛滥，正常的市场秩序根本无从谈起。依法加强价格管理，严肃查处价格欺诈、牟取暴利等价格违法行为甚为重要。所以，价格管理关系是市场管理法的又一重要调整对象。

此外，为降低立法、执法、守法成本，由于不当竞争、损害消费者权益，以及因产品质量、广告、价格违法行为造成的侵权损害赔偿关系，也应纳入市场管理法的调整对象。上述侵权损害赔偿关系的调整，既以民法中侵权行为法的一般规定为依据，又有其特殊性，其特殊性的一面，应由市场管理法律规范加以规定。如《消费者权益保护法》中规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿金额为消费者购买商品或者接受服务的费用的一倍。这就在民法的侵权损害赔偿贯彻“赔偿实际损失”原则的基础上，贯彻了消费者权益保护法的“补偿性与惩罚性相结合”这一特殊原则。再如民事诉讼中的“谁主张权利谁举证”原则，在产品责任赔偿纠纷中变化为“举证责任倒置原则”和“推定过错责任原则”，当作为被告的产品生产者和销售者不能证明自己无过错时，则推定其有过错，应承担产品责任。

前面我们明确了市场管理法的调整对象，也就明确了市场管理法的体系。市场管理法是一个集合概念，包括我国在内的任何一个国家都没有制定一个统一的市场管理法，而是从维护市场秩序的各个方面来分别立法。目前我国已有的立法主要包括《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《价格法》等法律，以及与前述法律相配套的法规和规章。此外，根据我国政治经济形势的发展，还应当适时制定颁布《反垄断法》等法律。

目前，国内对“市场管理法”这一概念尚有争议，例如在各类经济法的教材著作中对我们前面界定的市场管理法的体系内容，采用了“市场调控法”、“市场运行法”、“市场竞争法”等概念。我们认为市场调控法这一概念，容易使人误解为国家宏观调控法的内容也属于“市场调控法”的范畴；（注：参见李昌麒主编《经济法学》，中国政法大学出版社1994年版，第39页至42页、第265页至405页。）而“市场运行法”这一概念含义更为宽泛，采用这一概念的学者将市场管理法的内容与票据法、证券法、房地产管理法、工业产权法、合同法的内容放在一起，统称为“市场运行法”，即将经济法与民商法的内容组合在一起，体系上显然不科学（尽管可能是由于教材内容体系完整的需要而这样组合，但从法学教材体系上讲也是不科学的）；（注：参见杨紫?@、徐杰主编《经济法学（新编本）》，北京大学出版社1994年版，第38页、第239页至489页。）而“市场竞争法”这一概念含义较为狭窄，虽然产品质量、商业广告、价格都属于市场竞争的重要手段，但一般意义上理解“市场竞争法”的内容应包括“反垄断法”、“反不正当竞争法”，所以，“市场竞争法”这一概念难以概括市场管理法律制度的内容。（注：参见潘静成、刘文华主编《经济法概论》，中国财政经济出版社1998年版，第32页、第245页至第282页。）因此，我们认为，“市场管理法”的概念直观地明确了“市场管理法”的调整对象是市场监督管理关系，比较准确、科学。

从体系来看，同样采用“市场管理法”概念的学者对其所包括的内容看法也不尽一致。有的把“市场主体资格的确认与管理”、“商标管理制度”也列入其内，还将生产资料、金融、房地产、技术与信息、劳动力等几种主要市场的法律规定也纳入其内。（注：参见吴宏伟主编《市场管理法教程》，法律出版社1995年版，第19页至65页、第202 页至224页。）我们认为， “市场主体资格的确认与管理”同民法中的法人和公民的资格、权利能力和行为能力的规定，同商法、经济法中各类企业法律制度的规定相重复，“商标管理制度”则同民法中工业产权法的内容相重复，故不宜纳入“市场管理法”之中；而有关前述几种主要市场管理的法律规定又过于具体并各有其特殊性，市场管理法还是应当以市场管理的一般、共同性的法律制度为主要内容较为恰当，故本文未将其纳入我们的体系。有的论著甚至将“合同监督管理法”也列入“市场管理法”的范围，（注：参见王先林：《论市场管理法的几个基本理论问题》，《中国法学》1998年第2期，第65页。）我们认为， 尽管滥用合同自由，利用合同形式进行欺诈等行为往往会破坏公平竞争的市场秩序，加强对合同的必要监督管理十分重要，但仍不宜将其列入“市场管理法”中，从降低立法、执法、守法成本的角度而言，前述相关内容应分别纳入民商法和刑法的范畴；而且过份强调国家对合同的监督管理，易为国家有关机关滥用行政权力干涉合同自由提供法律依据，势必会破坏市场机制的正常发挥。这一理由本文在后边还将有所论述。

三、市场管理法的地位、作用和基本原则

（一）市场管理法的地位

市场管理法的地位，是指其在我国法律体系中的地位。我们认为，市场管理法是适应我国社会主义市场经济需要而形成的一个新的法律部门，是经济法的重要组成部分，属于经济法的范畴。

对经济法的调整对象及相应的体系，目前我国法学界仍有较大的分歧。但目前对市场管理关系和宏观经济调控关系属于经济法的调整对象，可以说已成为法学界大多数学者的共识。我们认为，弥补市场缺陷，需由政府在尊重市场客观经济规律的前提下对经济进行适度干预，这已为世界绝大多数市场经济国家所承认。经济法恰恰适应了这一要求，既突破了经济是市民的私事、国家不干预的观念，又突破了计划经济中国家无处不在的观念，将公法和私法适当融合渗透，成为国家对经济依法适度干预的重要法律部门。至于经济法的调整对象和体系的研究，并非本文写作的主旨，此处不作讨论。但从经济法的主旨在于弥补市场缺陷，国家对经济适度干预角度来说，市场管理法应属经济法这一独立法律部门的重要子部门，市场管理法学应属经济法学中的一个重要分支学科。

正因为从上述观点出发，我们不赞成将市场主体资格的确认与管理、合同监督管理等内容纳入市场管理法的体系。因为市场主体资格与民商法中有关法人和公民资格、权利能力和行为能力的规定，商法中有关公司企业法律制度和规定相重复，而对合同的监督应纳入合同法的体系，而且要在贯彻合同自由的原则的前提下力戒国家对合同的不必要、不适当的干预。私法公法化、公法私法化是世界范围内的一种大趋势。但严格区别公法和私法仍有其重要意义，其意义在于能正确区别公法关系和私法关系这两种不同的关系，从而正确地适用和解释法律，（注：参见王家福：《社会主义市场经济法律制度建设问题》，《中共中央举办法律知识讲座纪实》，法律出版社1995年版，第90、91页。）使国家机关严格依法行政，避免随意干预甚至侵犯法人、公民的合法权利，使法人、公民能积极主动依法参与市场经济活动，形成活跃的市场主体体系。前面我们曾提到市场法律规则又可分为市场交易法和市场管理法这两个方面，我们认为，包括合同法、票据法等在内的市场交易法属于私法范畴，而市场管理法则属于公法范畴。前者贯彻“个体权利本位”、“平等自愿”、“意思自治”等原则；而后者则贯彻“社会权利本位”、“国家依法干预”、“命令与服从”等原则，对市场进行管理是国家机关的法定职权和职责。

目前，法学界有些学者不赞成将本文所界定的市场管理法的内容纳入经济法的范畴，而主张将反不正当竞争法等内容纳入民商法的体系。（注：江平教授主编的《商法案例评析》（上册）就包括了反不正当竞争法的内容，梁慧星教授主编的《民商法论丛》以及“中国民商法专题研究丛书”也包括了反不正当竞争法、反垄断法等内容，梁先生甚至把《中央银行法律制度研究》一书也纳入“中国民商法专题研究丛书”之中。王保树教授主编的《商事法论集》第1 卷虽然包括了反垄断法的内容，但王先生在《写在卷首》的序言中明确声明：“……编者并不认为竞争法是商事法，相反，认为它是经济法。”）有的论文甚至从对竞争法这一经济法的“核心规范”的“规范解剖”角度，对经济法进行“新思维”，认为《反不正当竞争法》具有民法和行政法的双重立法目的、两类调整对象、两种制裁方式，而又“考虑主旨调整原则，从总体上将该法归入民法范畴，视其为《民法通则》的具体化并无不当”，并断言此番解剖“使经济法的非独立性昭然于世”。（注：参见蒋大兴《规范解剖：经济法的新思维-从〈从反不正当竞争法〉透视我国经济法的非独立性》，《法商研究》1997年第2期，第60页至63页。）其实， 《反不正当竞争法》绝不是该论文作者“完全可以肯定”的那样，“所谓经济法只是民法规范和行政法规范的组合”，“要么是民事特别法，要么是行政特别法”，（注：参见前引蒋大兴文，《法商研究》1997年第2期，第85页。）而恰恰是体现了市场经济历史发展的必然， 是自由资本主义在其发展到一定阶段完全由民法对市场经济进行法律调整遇到障碍的必然结果，单纯以私法手段对市场经济进行法律调整已不能适应现代市场经济的需要。但单纯以公法手段对市场经济进行法律调整，同样不能适应现代市场经济的需要，这也已为前苏联东欧国家和我国改革开放前的计划经济的实践所证明。经济法熔公法和私法于一体，在尊重市场主体的私权利的前提下，以适度的公权力手段对市场经济进行必要的法律调整，正是适应了现代市场经济发展的需要。所以，经济法决不是公法规范和私法规范的简单组合，当然也不是民法规范和行政法规范的简单组合。但该论文的作者从规范的实证分析角度来对经济法进行“新思维”，不能不说给经济法研究以启迪。我们认为，如果对《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《价格法》等法律的规范形式进行实证分析，不难发现其大量的规范都是从维护市场的正常秩序和社会公众利益的角度出发，以义务性规范和禁止性规范的形式，规定了市场经营主体的各种相关的义务，这和民商法规范主要以授权性规范的形式，规定民事主体的私权利（包括有形无形财产权和人身权）显然不同；也和行政法规范主要规定国家及国家授权的行政机关的权力和义务（包括职权和职责）显然不同。我们相信，将来适时出台的《反垄断法》的规范内容形式，也主要是规定市场经营主体的相关义务而不是权利，其规范的形式也主要是义务性规范和禁止性规范，与民商法规范主要是以授权性规范形式、规定民事主体的私权利显然不同。

（二）市场管理法的作用

市场管理法的作用主要体现在以下三个方面：

一是创造公平竞争的市场环境，协调经营者相互之间的利益关系。创造公平竞争的市场环境，是指通过立法和执法使一切市场主体处于平等的法律地位，服从同一法律制度，并坚决查处、制裁垄断和不正当竞争等不法行为。

二是维护消费者的合法权益，协调经营者与消费者之间的利益关系。维护消费者的合法权益，必然要以经营者切实履行其应尽的合法诚实经营义务为基础，所以要通过立法明确经营者的义务。尤其在我国消费者自我保护意识不强的情况下，增强消费者自我保护的法律意识，大力查处经营者损害消费者合法权益的违法行为，方便消费者为维护自己的合法权利提出申诉、申请仲裁或提讼，显得尤为重要、尤为迫切。这对于经营者面向市场争夺更多的消费者而面向内部加强和改善经营管理，切实转换经营机制，促进我国市场经济的健康发展，必然会起到强大的推动作用。当然协调经营者与消费者的利益关系，也要用法律规范消费者的行为，以避免损害经营者的生产经营积极性的情况发生，在买方市场的情况下尤其重要。

三是为政府对市场进行管理提供法律依据，规范政府管理市场的行为。在市场经济条件下，政府对市场的管理同样不是万能的，必然要以不妨碍市场机制正常发挥为前提，以弥补市场缺陷为目的。所以必须通过立法明确政府对市场管理的职能机构、职能范围、方式程序，既使其具有权威性、强制性，以维护市场的正常秩序，又避免主观性、随意性等滥用权利破坏市场机制的行为出现，建立必要的监督制约机制，从而防止政府的过度干预而酿成“政府失败”的恶果。

四是促进社会主义市场经济体制的建立和完善，推动社会主义市场经济的发展。

（三）市场管理法的基本原则

市场管理法的基本原则，是贯穿于市场管理法之中的，人们在市场管理法的立法、执法、守法过程中必须遵循的根本准则或者说根本指导思想。我们认为，市场管理法的基本原则主要有以下几个方面：

一是尊重市场客观规律，依法适度管理原则。国家对市场进行管理在于弥补市场的不足而不是替代市场。所以在强调其管理的重要性的同时，必须强调国家管理的合理性、适度性和有效性，把握好管理的范围、方式和力度，要尊重市场客观经济规律以维护市场功能。否则就会因国家对市场的过度干预而否认市场运行规律而最终否认市场经济，也会导致窒息市场主体活力的严重后果。

二是统一领导，分级管理原则。所谓“统一领导”主要指在市场管理方面全国要有统一的法律制度、统一的管理机构，避免各级地方立法机构或国务院各部委分别立法而破坏法制统一的后果，避免对各种市场管理机构各自职权及相互关系界定不明而政出多门的混乱状况，这样才能维护全国市场的统一性。但对于人口众多、幅员辽阔、市场众多的中国来说，仅有统一的法律制度、统一的管理机构，统一领导并不一定能落实。中央机关不可能一管到底，而需要明确中央和地方各级政府有关部门的各自职权及相互关系，通过“分级管理”，使统一的法律得到实施，统一的管理机关发挥作用。

三是维护公平竞争的原则。维护公平竞争就是要使市场竞争主体的法律地位一律平等，为其创造一个机会均等的法律环境。

四是向弱者顷斜，保护消费者合法权益的原则。唯此，才能真正均衡具有强大经济实力的企业与经济实力微弱的分散的个人消费者之间的利益，发挥法律维护社会公平和正义的作用。贯彻这一原则，必须在市场管理立法和执法中，明确规定和强有力地保护消费者的各项合法权益，明确规定和强有力地监督检查经营者履行各项法定义务；要方便消费者向行政机关申诉、向仲裁机关申请仲裁、向人民法院提讼，等等。