发展我国农房抵押贷款业务路径分析

农房作为农民手中最重要资产，开展农房抵押贷款、盘活农房资产，对破解农户贷款抵押难问题，拓宽农村融资渠道，支持农民创业，促进农村经济发展具有十分重要的意义。党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出要保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是实现农民住房财产权从不完整到完整，进而实现宅基地用益物权“权跟人走”的重大改革。

一、浙江省农房抵押贷款业务发展概况

浙江省农房抵押贷款起步早，早在上世纪八、九十年代，浙江省庆元、缙云、龙泉县（市）就开始进行农房抵押贷款业务的探索实践，成为全国最早开办农房抵押贷款业务的城市。自2008年丽水、嘉兴首先出台农房抵押贷款规范性文件以来，浙江省内已有9个地市结合当地情况出台11个地方性政策指导意见，内容涵盖农村住房产权登记、农村住房抵押登记、宅基地所有权处置和农村住房抵押贷款四方面。目前，浙江省10个地市、43个县开办农房抵押贷款业务，业务覆盖面居全国之首。至2014年末，浙江省农房抵押贷款余额92.8亿元，占全国农房抵押贷款余额比例37%，贷款总量亦居全国之首；贷款平均抵押率50%，不良率仅为0.73%。

（一）浙江省农房抵押贷款业务的主要特点

从全省农房抵押贷款业务的类型、区域分布以及承办机构来看，呈现以下几方面特点：

一是抵押农房类型以国有划拨土地农房为主。按土地性质划分，浙江省农房抵押贷款分为集体土地性质的纯农房抵押贷款和针对下山脱贫、移民、拆迁安置等农户的国有划拨土地性质农房抵押贷款两类，而其中又以后者为主。

二是业务开展区域以城中村、城乡结合部和中心乡镇为主。根据浙江省农房抵押贷款调查，从抵押农房的位置看，74.9%农房位于城市近郊，25.1%农房位于远离城市的农村。这些地区经济发展较好，农房距离县城较近，具有价值高、易于变现的优势。如丽水市松阳县农房抵押贷款80%以上集中在西屏镇和古市镇，当地农房抵押贷款平均单笔贷款26万元，而林权抵押贷款每笔平均10万元左右，相比而言农房抵押价值较高。

三是放贷金融机构以农信社为主。农信社在浙江省农房抵押贷款业务创新过程中起到了主力军作用。截至2014年末，农信社、农商行贷款余额占比超过55%，邮政储蓄银行、四大国有商业银行贷款余额占比分别为18.6%、18.3%，其他金融机构的市场份额为8.5%。

四是品种创新较多，信贷支持多元化。浙江辖内金融机构根据农房改建融资实际需求情况创新推出了新农村建设项目贷款、农户建房信用贷款、联保贷款、“保证、联保+林权抵押”组合贷款等品种，解决农户集中连片建房、农户危旧房改造等资金需求，着力推进金融支持农村住房改造建设。目前，以农房抵押和其他担保方式占到全部贷款65.2%。

（二）浙江省农房抵押贷款的主要做法

目前，浙江省各地结合实际，按照推进农村住房抵押贷款工作意见的总体要求，积极开展农房抵押贷款业务。

1.价值评估

农村房屋价值一般由借款双方（有时还包括受让方及村民委员会）一起商量确定。

2.抵押登记

农村住房抵押在借款人签订贷款合同后，持房产所有权证，向房管登记部门办理房产抵押登记，一般不办理集体土地使用权的抵押登记，但须将其集体土地证和房产他项权证一并交付银行保管。但也有例外，如湖州市、温州乐清县就明确规定“房屋所有权证”及“宅基地使用权证明”为抵押登记的必须要件。

3.贷款期限与用途

贷款期限以1年居多，贷款可用于农业经营、个体工商经营、购买农民住房、个人消费等，目前九成以上农房抵押贷款用于从事农业经营和个人工商经营。

4.抵押权实现方式

当借款人未履行还款义务时，按照“农对农转移、地随房走”的原则，对抵押物采取转让、变现和诉讼等方式进行处置，处置后农房产权与宅基地使用权一并转移。抵押物的转让一般由借款人所在的村集体范围内流转变现。但也有个别地方将受让对象由原来以村为单位的流转延伸到了所在县（市、区）的农业户口人员。如温州探索农房在县域范围内“农对农”转让，村集体经济组织成员一般以村里农户底册为认定范围。

5.贷款办理程序

农村住房抵押贷款的办理程序一般为借款人持集体土地使用权证和农村房屋所有权证到金融机构提出借款申请，金融机构审查相关资料；同时借款人到当地村委会取得同意宅基地使用权随住房抵押、抵押权实现时同意处置的承诺，并出具书面证明；由借款人到当地房管部门办理房产抵押登记手续，再与金融机构签订农村住房抵押借款合同，金融机构发放贷款。

6.贷款发放条件

一般明确农房抵押贷款的发放以合法、有序、统筹、流动、安全为原则。设定的抵押物必须合法、并拥有具备法律效力的权属证明材料。农村住房抵押除提供房屋所有权证外，因土地的集体所有性质，一般还须提供座落土地所有权单位（村民委员会）同意住房抵押的承诺。例如乐清市对申请农房抵押登记的农户，要求出具“抵押物非唯一住房确认书”、所在村集体“同意抵押物处置证明书”和“处置人不再申请宅基地承诺书”（简称为“两证三书”）。

7.贷款风险管控手段

银行在发放农房抵押贷款时重视第一还款来源，开展农户经营项目和还款能力评估；差别对待第二还款来源，根据抵押房产变卖能力，实现差别化抵押率折算，最高不超过评估价的60%；限定产权人抵押，农房只能为产权人本人贷款抵押，同时追加房产保险和第三方保证，多重防患意外风险。

二、推进农房抵押贷款业务存在的难点及问题

（一）法律法规的制约

对于宅基地使用权的抵押，《担保法》第三十七条和《物权法》第一百八十四条均明确规定宅基地使用权不得抵押。《房屋登记办法》规定“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在农村集体经济组织成员的，房屋登记机构应当不予办理”。这导致房管部门农房登记工作受阻。农房抵押贷款一旦发生风险，银行处置抵押物时，将面临法院判决不支持的局面。

（二）农房产权凭证不完整

房屋产权证是农民对自己所有房屋权属的直接证据，但浙江省许多农村房屋仅有集体土地使用权证，没有房屋产权证。目前农房发证采取农户自愿主动申请方式，由于农户产权证意识不强、农房权属界定难等原因，导致农房所有权证发证率偏低。以丽水缙云县为例，1998年以来，全县新发农房所有权证仅有1976本。而按照《物权法》第一百八十七条“不动产办理抵押登记，抵押权自登记时设立”的规定，金融机构办理农房抵押贷款时，要求抵押农房须取得集体土地使用权证和房屋产权证，并办理房产抵押登记。在实际操作中，如债务人到期不能归还贷款本息或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，具有房屋产权证的农房在折价或变卖时在操作上也比无房屋产权证的农房容易实现抵押权。由于农房产权凭证不完整，一定程度上阻碍了银行农房抵押贷款业务的开展。

（三）农房处置难问题较突出

我国现行法律禁止城镇居民购买农村宅基地，农村住宅用地只能分配给本村村民，限制了农房流转范围。同时，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，农户往往不愿积极配合抵押农房处置。此外，由于农户实行“一户一宅”政策，一般无其他住所，而《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、抵押、冻结财产的规定》明确：“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵押”，农房处置面临法律法规的限制。农村地区具有较强的地缘和亲缘关系，产权受让过程中也容易受到债务人的影响和干扰，提高了债权处置成本。如衢州市龙泉市农村信用社泗源分社的某林户，经法院判决后其在泗源的房产抵偿给信用社，在处置过程中，借款人屡屡干扰购房人，致使该房产至今仍无法处置。

（四）农房抵押贷款工作环境需进一步改善

目前，农房抵押贷款存在金融机构参与面窄，激励政策、风险补偿等措施不足，价值评估、流转交易平台缺乏等困难，配套机制和业务环境需进一步改善。此外，制度与观念的制约影响业务的推广。由于农房抵押贷款业务尚处在不成熟的试行期，这种贷款形式目前仅在全国有限的几个省份进行了试点，且以地方性文件的形式获准开展，并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不完善，既没有一套切实可行的操作流程蓝本，也没有一套较为缜密的防范约束机制。在执行中会遇到很多操作性、技术性难题，使各金融机构对此项业务投入的积极性受到影响。

三、政策建议

（一）健全完善农房抵押贷款工作机制

一是制定农房抵押登记和贷款管理制度。制定出台专门的农房抵押登记办法、农房抵押贷款业务管理办法，规范农房抵押登记、产权变更、贷款业务办理等方面操作流程。明确国土、建设部门在抵押登记、产权变更等方面对农房抵押贷款业务创新予以支持。

二是建立完善农房流转机制。适当扩大农房流转范围，由地方政府出台专门意见，将农房流转范围由同村扩大到全县（市、区）所有符合条件的农户。积极创造条件，在市、县两级建立统一的农村产权交易平台，提供交易、信息等服务。

三是创新宅基地抵押处置机制。研究办理土地性质为宅基地的农房抵押时，先将宅基地使用权变更为集体建设用地（经营性用地）使用权，并由农户承诺今后不再申请宅基地。有条件的，可建立抵押农房的收储处置机制，在农户贷款无法偿还时，将集体土地通过征收国有方式进行收储或由集体土地所有权人进行收购。

（二）加强农房抵押贷款的司法保障

最高人民法院2012年2月印发的《关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见》，强调要依法保障金融改革，积极推进金融自主创新，提出“人民法院在审查金融创新产品合法性时，对于法律、行政法规没有规定或者规定不明确的，应当遵循商事交易的特点、理念和惯例，坚持维护社会公共利益原则，充分听取金融监管机构的意见，不宜以法律法规没有明确规定为由，简单否定金融创新成果的合法性，为金融创新活动提供必要的成长空间”。建议由司法部门出台相关司法保障意见，明确对农房流转、抵押物处置予以司法支持，消除银行开展业务的顾虑。

（三）建立完善相关风险保障和激励机制

建立完善财政贴息、风险补偿等配套政策，给予抵押登记、资产评估等环节费用的减免和补贴等措施，减轻农民贷款成本负担。加快建立政府出资担保、商业性融资担保公司、村级担保组织等多层次农村担保体系，以农房作反担保的形式，分散银行信贷风险。研究建立抵押农房的政府征收补偿处置机制，在农户贷款无法偿还时从集体所有转为国有，跳出集体经济所有制之间的流转限制对农房进行出让。

（四）进一步优化发展环境

一是加强工作组织领导和部门协作配合。建立农房抵押贷款工作领导小组、部门工作协调小组等组织机构，加强组织管理和日常沟通协调。二是加快推进农房确权登记发证工作。土地、房管部门加大农房产权登记和发证工作力度，进一步明晰农房产权，为农房抵押贷款业务开展夯实基础。三是进一步推动农村社会诚信建设。大力推动各级政府主导下的社会信用环境建设，加大对农村失信行为的惩治力度。进一步加强政、银、司法合作，加大金融债权保护力度，依法打击恶意逃废银行债务行为。深化农村信用体系建设，加强农户诚信守法宣传教育，有效提高农户信用意识，为农房抵押贷款业务深入开展营造良好的社会信用环境。