尊重土地权利,从统一登记机关开始

时间:2022-05-19 11:45:53

尊重土地权利,从统一登记机关开始

拙文《房地转让有先后之分吗》刊登于2005年第8期《中国土地》后,引起了读者广泛思考和热烈讨论。2005年第10期《中国土地》刊登了3篇讨论性文章,这些文章都引用《城市房地产管理法》第六十条第三款“房地产转让或者变更时,应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记,并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记,经同级人民政府土地管理部门核实,由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”的规定,强调房地产转让有先后之分。笔者对此并没有异议,但对该法律条文本身的正当性表示怀疑。

《城市房地产管理法》第六十条第三款的缺陷

第一,违背了意思自治原则。所谓意思自治原则,是指当事人依照自己的理性判断,去设计自己的生活,管理自己的事务。意思自治原则是市场经济对法律提出的要求。在市场经济条件下,市场经济主体是具有行为能力的参与者,能够基于自己的理性判断和分析做出法律行为,并对自己的行为所引起的后果承担法律责任。承认、保护民事主体在市场经济交换中的意思自治,可以极大地提高交易的成功率,充分实现民事主体之间的利益分配,推动市场经济的快速发展。在民事立法中确认意思自治早已成为现代各国民事立法的趋势。我国《民法通则》第四条也明确规定,民事活动应当遵循“自愿”的原则,从而体现了我国民法意思自治的精神,意思自治原则已成为我国民事法律的基本原则和理念。

土地使用权和房屋所有权同属不动产,根据我国现行法律,两者没有主从之分,民事主体在转让时应当可以根据自己的“意思”自由决定转让顺序,法律不应当予以不恰当的干预。

第二,违背了便民高效原则。根据《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定,无论什么情形,转让房地产时都必须先向房产管理部门申请房产变更登记,后向土地管理部门申请土地使用权变更登记。第三十九条规定:“以划拨方式取得土地使用权的,转让房地产时,应当按照国务院规定,报有批准权的人民政府审批。”现阶段在我国,土地使用权的审批和登记都是人民政府委托国土资源部门进行操作的,因此,以划拨方式取得土地使用权的,民事主体转让房地产时,则要先到国土部门办理相关手续,后到房产管理部门办理,最后还要再到国土部门办理。如果由民事主体自由决定房地产转让先后顺序,那么民事主体就可以在有批准权的人民政府审批即在国土资源部门办理审批手续后,再去房产管理部门办理就可以了,而无须再回过头来跑国土资源部门。由此可见,《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定,不符合方便群众、高效运作的现代行政原则。

第三,脱离了中国房地产管理实情。在我国,房产权利登记起步较早,房产权利登记的重要性几乎家喻户晓;然而土地权利的登记却经历了一番波折,公民土地权利意识相对较差,只要房产证不要土地证的大有人在。转让房地产时,很多人在办理房产变更登记后,因为不知道需要办理土地登记而不办理土地登记;还有一些人,明知需要办理却因土地权利保护意识相对较差,抱着无所谓的态度而不办理土地登记。就全国范围内而言,目前房产发证量要远远大于地产发证量。特别是划拨土地使用权转让时,很多都是不经土地部门审批,直接到房管部门办理房产登记,而后才去国土资源部门办理土地登记。更有甚者,干脆不去国土资源部门办理土地登记,从而造成国有资产大量流失。可见在我国现阶段,法律应该着重强化对土地权利的登记和保护。《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定,不但没有起到强化土地权利登记和保护的积极作用,相反却弱化了对土地权利的登记和保护,背离了我国国情。

该法律条文非有不可吗

有人说,《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定,是为了避免“一房多卖、房地产权不一致的现象”的发生,“只有按照此规定才能有效避免房地不一致,使‘地随房走,房随地走’落到实处”。果真如此吗?

事实上,《城市房地产管理法》第六十条第三款的强制规定自1995年1月1日起施行至今已有10个年头,但“一房多卖、房地产权不一致的现象”仍屡见不鲜。那么,如果按照意思自治原则,取消《城市房地产管理法》第六十条第三款的强制规定,由民事主体自由决定房地产转让顺序,会不会使得“一房多卖、房地产权不一致的现象”愈加严重,房地产交易安全隐患更大呢?不会。因为如果民事主体违反诚实信用原则或违反公序良俗,采取欺诈手段,使对方在违背真实意思的情况下进行房地产交易,那么,根据我国民法通则第五十八条第三款规定,该民事行为无效。

既然如此,那么我们就根本没有必要以牺牲、至少是损害“私法根本价值所在”的意思自治原则为代价,作出《城市房地产管理法》第六十条第三款那样的强制规定,用以维护所谓的房地产交易的安全。

笔者认为,即使必须规定一个转让顺序的话,那也应该规定先办理转让土地手续,然后办理转让房产手续。

透过该条文,有一点我们不难发现:立法者与普通百姓一样,没有对土地权利的登记和保护予以应有的重视,没有把对土地权利的登记和保护放到应有的位置,重房轻地的观念相当严重,漠视了土地权利。可见,我国的土地权利登记和保护工作任重道远。

国土部门为统一登记机关,是解决问题的根本之策

房地产权利之所以会出现不一致的现象,归根结底,是由于我国不动产登记权利分散在多个部门造成的。包括房地产在内的不动产权利的分散登记,不仅造成不动产物权法律基础的不统一,妨害正常的不动产交易秩序,而且增加了公民、法人和其他组织的不合理负担,妨害了我国不动产市场的发展,还造成各行政管理部门间不断扯皮、闹矛盾。不动产权利的分散登记制度的理论基础是不动产的行政管理理论,而不是市场经济需要的民法、物权法原理,随着我国社会主义市场经济不断发展和完善,这种制度应予摒弃。

纵观世界各国和地区的不动产登记制度,登记机关要么是司法部门要么是地政部门。以地政部门为不动产登记机关,其理由是:不动产物权在本质上要么是直接指向土地的物权(如土地所有权、土地使用权、地上权等),要么是建立在土地物权之上的物权(建立在土地所有权、土地使用权或者地上权之上的房屋所有权、林地使用权、草原使用权等)。所以,以土地登记为基础登记,当然可以包括其他不动产物权的登记。例如在德国,不论是《土地登记条例》、《地上权条例》还是《住宅所有权法》,都明确规定土地登记包括地上物的登记。我国台湾地区也采纳了将土地登记部门作为不动产统一登记部门的做法。台湾《土地登记规则》第3条规定:“土地登记,谓土地及建筑改良物之所有权与他项权利之登记。”

笔者认为,我国不动产权利登记应统一以国土资源部门为登记机关较为实际可行。因为,在我国不动产登记习惯上都是由行政机关负责,而不是司法部门;而由除国土资源部门以外的其他行政机关登记,都不能为不动产交易建立统一的法律基础。

因此,笔者呼吁,真正做到尊重土地权利,就应修改包括《城市房地产管理法》在内的不符合现代民法、物权法原理的法律法规,建立起以国土资源部门为登记机关的不动产统一登记制度。

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