协商如何联系决策?

摘 要:协商的结果必须影响正式的决策才可能真正发挥较大的作用。但是，协商民主理论对于协商民主与政治决策的探讨不多。只有保证了公共空间的合法存在、协商信息的自由获取，协商民主才能真正进入政治生活。选举民主与协商民主的截然二分是一种理论误解，二者恰恰是互为支持的。

关键词：协商民主；选举民主；决策；联系

中图分类号:D034 文献标识码: A 文章编号:1007-5194(2008)06-0179-05

收稿日期：2008－08－21

作者简介：蒋政（1975-），男，重庆市大足县人，乐山师范学院政法系讲师，法学硕士。主要研究方向：基层治理。

自从接触协商民主理论以来，协商与决策的关系就是最令笔者感到困惑的问题之一。协商的起点是什么？协商如何可靠地转化为决策？如果协商与选举发生背离，应当如何处置？此类问题均感茫然。近日读到何包钢先生的大作《怎样联系决策与协商》［1］，受到很大的启发。何先生基于他对于理论和经验的深刻洞察，对这个问题提出了自己的见解。但是笔者感到何先生的大作仍然不能尽解心中的困惑，特撰此拙文，以就教于方家。

一

“协商民主”的概念由来已久，但是真正成为一个在学术上得到明确表述并产生广泛影响的概念，却是滥觞于毕塞特。协商民主一词的英文是deliberate democracy,把deliberate一词译为协商是容易引起误解的。我国协商民主理论的主要介绍者和研究者之一的陈家刚先生承认， deliberate democracy一词在汉语中没有现成的对应概念，选择协商民主这个词语是尽可能选优的译法（他没有很具体地阐述自己的理由，但是表示这个词语在体现原文内涵和现实关照方面有独特的优越性）［2］。deliberate一词的本义是慎重考虑，其意义等同于unhurried和careful［3］。毕塞特最先提出这个概念关注的重心是表达对于多数民主的某种疑虑；他希望人民的代表能够慎重地进行考虑以便真正做出符合公共利益的决定，而不是简单地盲从大多数。他希望，当多数人是deliberate的时候，代表应当按照多数人的意志行事；而当大多数人不够deliberate的时候，代表应当坚持自己的判断，独立地、审慎地选择真正最合乎多数人利益的方案［4］。也就是说，代表是公众利益的人而非受托人，他具有自己独立判断的空间。毕塞特竭力为“美国宪法的民主特性”辩护。他认为，美国宪法既体现了多数原则，同时也是对多数的制衡，但这种制衡并不违反多数原则本身。美国立宪者的观点包含有两方面内容，一是需要限制大众的多数，二是使多数原则有效，这两方面统一体现在制宪者建立“协商民主”的明确意图之中［5］。毕塞特讲的“审慎”并不是代表者个人的冥思苦想，而是通过各方意见的交流和妥协来完成的。

看起来毕塞特对于协商民主的讨论是以多数民主的不可动摇的领导地位为前提的。他并不关心协商的结果是如何转换成公共决策的；他似乎认为，只要人民选出的代表能够足够理性而审慎地运用人民赋予的权力，能够公开而坦诚地进行交流和讨论，就足以保证公共决策的质量。至于协商的结果如何转换成公共决策，在毕塞特那里是一个已经解决了的问题。他把它作为不言自明的前提来使用。

后来的协商民主研究者继承了毕塞特的基本思路――笔者称之为英美政治的传统思路――对于协商与决策的关系问题始终没有引起足够的重视。有西方学者就明确地指出，“协商民主理论没有直接否定代议制民主的自由民主承诺，相反，它主张以能够鼓励互动讨论和偏好转变的其他制度来补充这一承诺。”问题在于，“它没有就非正式的公共领域与正式的公共领域衔接起来的令人信服的论述。”［6］

如果说在西方学者那里协商与决策的关系问题还只是一个学术严谨性的问题的话，到了中国，这个问题就成了决定协商民主前提、地位和作用的极其重要的问题。因为中国没有制约公共权力的传统，公共权力通常被视为智慧与仁爱的象征。协商始终只是居于公共权力之下的一个非正式的过程，它常常被视为一个发泄怨气的渠道或者供咨询的幕友。它能够发挥什么样的作用直接取决于公共权力对特定问题的认识。协商民主如果不能与公共权力建立某种可靠的关系――不管这种关系是正式的法律制度，或者纯粹的政治惯例，或者是一种私人关系――协商民主的作用是非常有限的。

二

然而不论是学术界还是实务界，对这个问题的讨论是十分有限的。人们似乎更加关注如何去构建协商的空间与程序。人们批评村民自治的过程中一部分村民的意见没有得到充分的表达，人们关注政治协商会议的会议制度与办事规程，人们呼吁人大代表的专职化和专业化；总之，人们似乎更关注意见本身如何得到表达。可是，问题在于，如果各种意见的表达是平行而互不交锋的，或者决策与协商也是各干各的，那么意见表达得再充分又有多大的意义？如果人们最终发现不论他们怎么充分地表达自己的意见，决策者始终都不为所动的话，他们会对政治生活感到失望，愤怒会不断聚集，最终爆发出一些“出人意料”的重大冲突。协商民主并不足以称为社会生活的天生的稳定器。

何包钢先生基于他在浙江省衢州市进行政治实验的经验，提出任何政治决策都是“折中的兼顾各方的政策”。笔者觉得这可能是一个任何人都不会反对的判断。一切政治决策都是妥协与折中的结果，不管它在表面上宣称自己如何单纯地表现了某个人或利益集团的意志。问题在于，人们协商的结果在这个折中的过程之中扮演了多大的角色，它是如何扮演的？

何包钢先生从两个层次上来讨论协商与决策的联系。一个层次是“地方层面”，另外一个层次是“国家或国际的层面”。他作此划分的标准是协商与决策的联系过程之中是否面临着“立法权的抵制”。如果按照这个标准，更准确地划分也许应当是“县及县以下的基层治理层面”和“县以上的高层政治层面”。因为根据立法层次，县及县以下的地方政府（包括村民自治）是没有制定地方法规权力的，也就是没有立法权的抵制问题；在县以上的层次上，都享有一定的立法权。

何包钢先生认为在“地方层面上”，协商与决策的联系并不困难，他提出了一个“五步法”，即“动议――审议――审批――决议――执行”。村民委员会、村党组织、专业合作组织、10人以上或10%人口联名都可以启动对特定议题的动议，然后经村党组织审查，报乡镇政府审批，村民代表大会决议，村委会组织有关方面执行。在这个方案之中，各种政治力量都分享到了决策权，避免了“动议――表决”二分法可能导致的草率，确有值得赞赏的地方，但是未为尽善，笔者在下文将予以讨论。

何包钢先生认为在高层政治层面上，协商与决策的联系是困难的，因为立法机关具有法定的政治权威，而民意代表只是随机产生的，只具有统计学上的代表性，很难想象民意代表会享有比立法机关更高的政治权威。如果二者的分歧持续存在，那么最终的结果不外乎是回到多数民主，或者专家决定，而这两者都意味着协商民主影响力的式微。何先生正确地指出，协商民主与聚合选举民主的二分法是一种夸张，但是他不正确地暗示，协商只能存在于较低的政治层面上。这与协商民主理论的内涵是相反的，也不符合中国的政治实践。中国的协商民主事实上存在于各个政治层面。

三

协商是人类社会始终存在的一种社会现象，但是一直到1980年才成为一个有重要意义的学术概念，这并不是一种偶然的现象。它提示我们，协商要提升成为协商民主，是需要一些必要的条件的。笔者在前面已经指出，对权力的有效限制是毕塞特协商民主理论的一个隐含前提。但是协商民主理论在表层上恰恰是以批判多数民主理论作为自己的出发点的，这就给人一种错觉，协商民主与多数民主是对立的。

决策权力被选举民主所限制实际上是协商民主能够有效影响决策的前提条件（尽管是必要而不充分条件）。正因为决策权力已经受到了限制，它就不能粗暴地干涉公民社会可以对哪些议题进行协商；正因为决策权力已经受到了限制，它才不能随意地否决或者忽视公民社会的协商结果；正因为权力已经受到了限制，不同于当权者的理性意见和讨论才可能被发表而不受惩罚。在一个权力横行无忌的社会里，协商充其量只是一种闲情逸趣，甚至被压缩在私人空间里也是非常危险的。而在人类政治历史中，对权力的限制，恰恰是通过人民选举出来的精英同王权等等斗争，最后形成一个契约的结果，无论是英国1215年的《大》还是美国的宪法［7］。权力被限制的过程远远不是温文尔雅的，尽管房龙用轻松诙谐的笔调来描述这个过程，但是我们仍然可以闻到这些文明的宪法文本背后的血腥气。在权力被选举民主和宪法所规制以前，所谓的协商不过是民间的意见交流，有时甚至还是非法的，其作用是有限的，尽管其积极作用不能否认 。

让我们以上述的思想为工具来讨论一下何先生所推崇的基层治理“五步法”。我们假定决策权力完全不受限制，那么在第一个“动议”环节上，公民可以就哪些话题提出什么样的动议就会受到决策权力的制约，在这种情况下理性意见就会难产。比如清朝末年的修宪活动，皇帝的至高无上的权力就被决策者设定为一个不容讨论的话题，从而使得清廷的修宪成为一场闹剧。诚然，我们承认任何一个社会都有某些不可讨论的话题，但是在民主国家之中，这样的限制是人民选定的、法律认可的，而不是决策权专横的划定。在第二个“审批”环节和第三个“报批”环节上，少数几个人掌握了决定话题命运的大权。假设这些人的决策权力不受到任何的制约，那么任何不符合他们利益的协商结果都可能胎死腹中。这就是我们常见的现象：你说你的，我的。到后来就是协商轰轰烈烈，民怨越积越深。假如决策权力不受限制，那么协商民主走到最后的“议决”环节上的时候，就已经是民意的决策者的意志了。议决会变成一个例行公事的履行手续。这与毕塞特提倡“审慎地运用选举中的权力”的协商民主初衷相去太远了。

政治实践表明，如果公共权力不受限制，无论协商民主如何完善，它都不可能有效地把公众意见转换为公共政策。官员们只向那些能够决定他们升降去留的人们负责。意见之理性与否是服从这个“伟大目标”的。在西方选举民主高度发达的条件下，毕塞特不可能去讨论这个问题，换言之，选举民主对权力的有效限制是毕塞特不言自明的理论预设。但是 把协商民主理论移植到中国，这个理论预设决不是不言自明的。相反，它需要非常谨慎地加以证明。

四

笔者已经特别强调，对公共权力的限制是协商民主的必要而不充分条件，它只是为协商民主提供了一个可能的空间，要把这种可能性转换成现实性，还需要一些充分条件，这就是公众意见的理流和讨论。

在人们已经获得了协商的权力之后，要解决的问题就是话题的选择。在何包钢先生的“五步法”中，第一个环节是动议。动议的提出，实质上就是协商的议题应当由谁来设定的问题。协商并不是一群人漫无目的地讨论，然后自然而然地收缩成一个特定的议题和判断。事实上，话题的设定是一种十分重要的社会权力。经验表明，任何一个社会的话题都是由该社会的强势集团来设定的。环境污染严重的企业不会去设定环保话题，房地产开发商不会去设定高房价的话题。

在现代社会中社会的 协商议题是由政治统治集团来设定的。这就又回到了我们刚才讨论的问题：决策权力应当受到限制。政府设定什么议题、不设定什么议题，应当已经被选举民主和法律所规定，政府不能任意选择。在现代社会中还有两个重要的议题设定者：新闻媒体和专家集团。在任何一个国家，强势的新闻媒体都在有力地规制着社会协商的议题。正因为如此，任何一个国家的政治系统都在竭尽全力地掌握着新闻媒体，尽管在方式上可能略有差异。在我国，我们明确任何新闻媒体都是，是党性与人民性的统一。党在任何时候都必须加强对新闻媒体的领导。但是，媒体是决不能理解为媒体是某一级特定行政机关的喉舌。我国的新闻媒体比较注重信息的下传，而不注重信息的上达，结果就使得新闻媒体独立的话题设定作用被最小化了。而专家集团也是依附于特定的决策者的，这就使得专家集团很难保持中立。这样做的结果是人民群众的意见得不到表达，党政机关行使权力的行为得不到有效的制约。由于协商的议题被牢牢地控制，这就直接导致了决策者对协商的漠视――既然协商什么都是由我设定的，我有什么理由重视你呢？

进一步说，这实际上是一个信息的获取权的问题。如果公众只能从决策者那里获得信息，那么协商实际上就是在决策范围内的协商。这就颠倒了过来――不是把决策作为协商的最终结果，而是把决策作为协商的逻辑起点，这样一来，协商充其量就是为决策提供注释和论证，提供民主的合法性。协商丝毫不能反映人民的意志和理性的谨慎协商，它又如何保证决策的正确性呢？

① 2007年9月，陕西农民周正龙声称自己在野外拍摄到早已绝迹的华南虎活体照片，陕西省相关部门旋即予以确认，并给周2万元奖励。照片后，引起网络上一大批人的质疑，其中包括中科院生物学家傅德志等人。2008年2月，陕西省政府以擅自公开信息为由处分了个别干部。公安机关最终介入，证实老虎照片为假。陕西省有关方面随后对相关责任人进行了处分。依笔者陋见，要解决协商与决策的关系问题，其逻辑起点不是协商的内部程序，而是要解决协商的起点，也就是信息的获取、议题的设定问题。据此，笔者认为，协商民主建设应当关注如下的问题（以陕西的“周老虎事件”①为实例）：

――政府信息的公开要法制化。政府是当今社会最重要的信息拥有者。政府应当公开哪些信息、在何时公开、以什么方式公开、公开的程度、信息公开的争议处理，都应当以法律的形式加以明确规定。特别应当注意两个问题：其一，政府对信息的公开不能采用实用主义的态度，不能什么对我有利就公开什么，更不能根据自己的决策有意选择信息公开。其二，政府信息公开应当是有法律责任的。政府信息公开应当被确定为一种具体法律行为，应当受到《行政诉讼法》的管束。信息公开是政府的法定义务。不履行义务或不适当履行义务当然应当承担法律责任。在“周老虎事件”中，陕西省林业厅不全面公布虎照的真实信息，仅仅选择对自己有利的信息，仓促向社会公布。陕西省政府最初正是以这个理由对林业厅负责人进行处分。这个决定是正确的，尽管是迟到的。

――正确理解“新闻媒体是”这个命题。新闻媒体应当成为，即它必须服从党的任务和基本方针。但它不是具体一级政府或者部门的喉舌，更不允许成为某个官员的私家喉舌。新闻媒体的任务不仅是下传，也应当把社会方方面面人们的意见表达出来，从而强有力地制约决策者的行为。就“周老虎”事件来说，网络媒体揭露了这起造假事件，它出色地扮演了党和人民的喉舌的角色，但是它显然不是陕西省林业厅决策者的喉舌。目前我国新闻媒体在后面一个方面是比较无力的，它不能直接制约任何人；只有当它的报道被每个重要领导批示以后才能产生作用。这样一来，协商仍然是被决策所设定的。阿尔蒙德和鲍威尔早就指出：“如果传播工具被政治精英人物所控制，报道要由他们批准，那么，传播工具在某种程度上就不再是一种有用的接近渠道了。”［8］在利益不断分化、人们的权利意识不断增强的今天，充分发挥公共舆论在政治表达方面的作用，使政府和公众有一个良好的沟通渠道和平台，对调整利益矛盾、实现各方利益诉求方面的作用是巨大的［9］。

――知识集团应当具备一定的独立性，成为社会的良心和眼睛。现代社会是一个高度专业分工的社会，在绝大多数的问题上，人们事实上已经不可能独立地进行研究和判断。人们必须借助专家的意见来行动。如果专家完全没有独立性，协商是不可能进行的。在“周老虎事件”中，决策机关几乎不假思索地进行了确认和支持的决策。正是一大批独立于陕西省决策系统的生物、摄影等方面的专家的知识，在全国掀起了关于虎照真假的协商，最终揭示了问题的真相，改变了决策者的决策。人们应当思考：为什么这场协商的“打虎派”领军人物都不在陕西？

所以，只要协商的空间是合法存在的，协商的信息是对公众开放的，协商民主就一定能够影响正式的决策过程，而无需另外的特殊程序。

五

何先生还专门谈到了民意机关和立法机关可能的冲突问题，并且悲观地表示这种冲突将导致协商民主的式微。这是一个伪问题。成功的选举必须以成功的协商为前提。很难想象，协商中充满了矛盾，选举却能一帆风顺。

立法机关代表的产生本身就是一个协商的过程。只要赋予公众选择自己代表的空间，只要公众有充分的信息去了解代表候选人，只要公众有充分的自由依照法定程序撤换自己的代表，这本身就是一个审慎的协商过程。很难想象这样产生的代表会置民意于不顾。

立法机关代表提出和表决议案本身就是一个协商的过程。只要公众有权提出自己的议案和投票意见，并能有效地制约代表的提案和投票行为，公众人物就不敢漠视公众的协商成果。

那么这样说会不会把协商民主根本地混同于选举民主呢？不会的。何先生正确地指出，协商民主与选举民主截然的二分本身就是夸张的，仅仅把协商作为合法性的来源太理想主义了，甚至是一种技术上的自杀。就毕塞特的本意来讲，在国家政治的层面上，协商民主不是独立于选举民主的，它是为选举民主提供更加合理稳固的基础。也就是说，只要公众意见的表达能够有效地制约民意代表的随意，协商民主的目的就达到了。协商民主深深地融入了选举民主之中，构成了选举民主的精神实质，而选举只是协商的外在形式。

如果有人固执地追问如果二者发生冲突怎么办，笔者的建议是，应当明确地定义什么是民意，立法机关和民意团体的 产生方法、议事程序究竟谁更能代表民意，然后改革不合理的成分。选举民主经过历史的检验，是有生命力的。应当把具体问题上的分歧交给选举去最终裁决。我仍然坚持，只要协商空间是合法存在的，协商信息是公众可以获得的，我们应当相信公众的合作和选择的能力。毕竟，不论立法机关和民意团体都是公众选择的，不能假设二者的冲突会长期存在。

参考文献：

[1]何包钢.怎样联系决策与协商[N].学习时报,2008-07-14.

[2]陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展[J].邓小平思想研究，2008,(7).

[3] 霍恩比.牛津高级英汉双解词典[Z].李北达编译.北京：商务印书馆，伦敦:牛津大学出版社，1999.378.

[4] 胡润忠.毕塞特的协商民主概念解析[N].学习时报，2007-08-28.

[5][美]詹姆斯伯曼•威廉雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚等译.北京：中央编译出版社,2006,50.

[6] 朱迪思•斯夸尔斯.协商与决策：双轨模式中的非连续性[A].作为公共协商的民主：新的视角[C].毛里西奥•帕瑟琳•登特里维斯.王英津 等译.北京：中央编译出版社，2006.81.

[7]诺斯，等.秩序、无序和经济变化：拉美对北美[A].梅斯奎塔,等.叶丽娟等译.繁荣的治理之道[C].北京：中国人民大学出版社,2008.19.

[8]阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学：过程、体系和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.97.

[9]刘彤，尹奎杰.论农民政治利益表达机制的健全与完善[J].政治学研究,2008,(1).