从基本需要战略看政府有效性

时间:2022-05-15 06:29:26

从基本需要战略看政府有效性

摘要:有效政府是经济和社会发展的关键,提高政府的有效性,已成为当今政府改革的主要价值取向。政府有效性不仅在于能不断提高政府能力,更好的履行政府职能,更在于能创造条件,充分发挥市场和公民社会的优越性,以实现可持续发展。而可持续发展的最低目标则是满足人民的基本需要。换言之,发展并不是单纯的经济增长,发展必须在教育、农业、人口控制和政府改革方面都取得进展,使社会具有更大限度的平等。而基本需要战略正是要改变单纯用人均国民收入来衡量发展的标准,以满足人民的基本需要为政府的首要责任,以求更好的促进社会平等和社会发展。

关键词:基本需要战略 不和谐发展 教育公平 政府有效性

所谓的基本需要战略,即是满足人民的衣、食、住、行等基本物质需要,核心是要坚持公平性的原则,在发展中逐步克服贫困,减少收入与财富方面的过大差距,使绝大多数中国人最终都能走上富裕。这是一般的概念,但本文的“基本需要战略”则侧重关注穷人和弱势群体,旨在提高人口中最穷部分的生活水平,不是指提供即期消费品,旨在壮大人力资源,如扩大教育、改善医疗条件等,政府应加大公共教育和公共卫生医疗方面的关注与投资,以发展人力资源,提高人口素质,从而促进和谐发展、持续发展。

一、当前社会的不和谐发展日益凸显

毫无置疑,中国是当前全球经济增长最快的国家之一,GDP一路狂飙。国民经济继续保持较快增长,经济运行的稳定性有所提高,经济发展的协调性有所改善,关键领域的改革有所突破,各项社会事业得到加强。但国强民却不富。同GDP的增长形成巨大反差的是国民个体收益与公共福利的严重滞后。据资料显示,近年来,我国GDP以9%左右的速度增长,各级政府的财政收入也以年均20%的速度增长,但工资占GDP的比例,则从1989年的16%下降到2003年的12%。工人和农民工的工资更是连续数年停滞不涨。世界银行驻华首席经济学家郝福满在回答记者提问时曾说,“10年前,中国的财政收入极其有限,各级政府的收入加在一起占GDP的比重只有10%,而现在则占到了22%。中国现在有能力为所有的国民提供基本的保障,现在的问题不是没钱,而是如何更好地分配这些钱”。可事实却是人均收入差距增大,社会公共福利严重滞后。就社会保障而言,即使是较低的社会保障水平,在城乡之间、地区之间的差距仍然巨大。“因为中国富裕省份比贫困省份收入多得多,富省的人均开支是穷省的10倍。这样最直接的结果就是多数穷省和广大农村地区缺乏社会保障和公共服务。”

以医疗卫生领域为例,20世纪60年代,我国的医疗保障水平令世界称道,“赤脚医生”成为中国特色的医疗体系的代名词。但20世纪90年代以后,随着中国国民经济和人民生活水平的迅速发展和长足提高,医疗体制发生了很大变化,“卫生事业规模空前扩大,但医疗卫生业的发展,特别是政府对公共卫生和疾病预防的投入,仍滞后于社会经济发展的需要。在目前的卫生总费用中,大约56%靠居民自费,27%靠集体负担,政府投入仅占17%。政府投入所占比重一度呈下降趋势,如不及时制止这种下降趋势,必将影响整个社会经济的进一步健康持续发展”。而另一方面,卫生支出虽然一直在增长,但大部分花费在城镇医疗保险计划和补贴城市医院,而贫困省份和农村地区的政府卫生投入却远远不够。卫生需要越多的省份,政府卫生支出却越少。

研究东亚经济的学者高路易认为,由于缺乏必要的受教育机会、医疗条件,严重影响了下一代富裕的机会和希望,这不但损害了社会的公平,而且势必加剧贫富差距的程度,甚至影响到经济的发展。“比如,疾病不成比例地在公共卫生设施薄弱的贫困地区产生,然后传播到富裕地区去;比如聪明的孩子因为贫困失去上学的机会,这就影响到经济的效率。”高路易建议,政府支出应更多地从投资转向医疗卫生、教育和社会保障方面转移。可见,从长远观点来看,提高人力资源才是发展的根本。而提高人力资源,扩大教育、增强医疗条件又是其中之关键。鉴于中国的社会发展已远落后于经济发展,因此中国目前面临的挑战,就是将其令人瞩目的收入增长转化为非收入方面的发展。 我们不否认,国家应该强调发展城市和重工业,应该用低工资率来保持廉价劳动力,应该引进外国投资以满足资本密集型技术和高档消费品生产;我们还看到,基本需要战略与如上的发展计划并不一致,甚至一定程度上存在矛盾。但经济增长是为了增进民众福利,还是为了GDP和税收的数字攀升?是为了使人与自然、人与人更和谐,还是加剧贫富差距以及人与资源环境的紧张对立?答案显而易见。

二、政府应关注的主要问题所在及应对措施

2005年10月12日,新华网就关于“学习十・一五规划,您最关心哪些问题”发起一次网上投票,结果显示:“看病难看病贵问题”(占75.0‰2706票),“缩小收入差距,走向共同富裕”(占67.0%,2409票),“教育收费”(占58.0%,2103票)遥遥领先,高居榜首。可见,有效政府应关注的问题所在。

(一)医疗改革

毫无疑问,正在进行的医疗机构市场化改革,至少在某些方面出现了偏差。近来医疗费用持续的畸形增长,已远远超过群众收入增长的水平,让许多人看不起病,更有许多人因病致贫。“20多年来,中国的医疗机构从18万家猛增到30多万家。但奇怪的是,一边是医院越来越多,一边却是老百姓看病越来越难。《中国青年报》的一项调查显示,60.1%的民众认为,现在看病比10年前更难了”。另一方面,我国医疗卫生服务体系的利用率也明显下降,居民自我医疗的比例逐年增加。“中国卫生部的调查数据显示,约有48.9%的中国城镇居民有病不就医,29.6%应住院而不住院,在农村,有病不去医院的人数更高达65%;在世界卫生组织有关卫生资源分配公平性的评估排序中,中国在191个成员国中名列倒数第四。”试想,如果能够轻松地负担医疗费用,谁会无奈地“有病不去医”、“有病自己医”呢?

医疗改革究竟哪方面出现了问题?自从卫生部公开承认“中国医改不成功”以来,舆论掀起了医改的反思热潮。但学者们的反思一直停留在“市场化路径”、“公益属性回归”、“产权改革不足”等方面,缺少微观和实质层面的内容。对此,卫生部政策法规司司长刘新明指出,“当前医疗服务市场上出现的“看病贵”、“看病难”等现象,根源在于我国医疗服务的社会公平性差、医疗资源配置效率低。要解决这丽个难题,主要靠政府,而不是让医疗体制改革走市场化的道路”。笔者认为,医疗改革应以人为本,关键还在于政府主导。而政府进行医疗改革的最终目标应该是最大化的使国民享有医疗保健,而不是只让有钱人病有所医,所以应该遵循“公平优先、兼顾效率”的原则,不能只顾效率不讲公平。为了保证公众接受良好的医疗服务,政府有责任采取有效措施抑制药价虚高,让广大公众看得起病,也有责任为贫困人群

设立平民医院,以解决弱势群体看病难的问题。应该说,医疗体制改革同样应遵循“穷人的经济学”――为大多数人谋福利。其中的道理很简单:在财富的占有上,据统计,我国20%的人拥有80%以上的银行存款,由此可以看出,贫穷或者说不太富有的人占了绝大多数,政府应该保证这些人获得最基本的医疗保障。

政府如何保障在公共医疗事业上的投入,是一个必须直面的问题。医疗服务社会公平性差、医疗资源配置效率低,并不都是“市场化”的错,这就需要政府发挥有效的监管作用。无论如何,政府在为老百姓提供医疗保障上应承担更大的责任,保证公立医院的公益性;发挥政府保障群众基本医疗的主导作用、改革医疗服务体制、转换公立医疗机构运行机制、加强政府对医疗服务行业监管、大力发展农村和社区医疗卫生服务事业等多方面。

(二)教育公平

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。好的教育、公平的教育,就是以人为本的教育,是为多数人提供同等机会乃至同等优质服务的教育。但是这几年来,教育公平问题却进一步凸显,成为社会关注的热点。为了了解公众对我国教育的满意情况,21世纪教育科学研究院联合搜狐网站,于2005年11月10日到12月8日在搜狐网的教育频道上进行了一次教育满意度问卷调查。调查显示,公众对问卷中所列的7类问题中,满意度最低的是教育公平(34.76分),其次是教育收费(40.72分)。

一是教育不公平。随着我国社会发展的加速,各地区之间、城乡之间、不同阶层之间、不同群体之间的贫富差距拉大,不同阶层子女的教育权利随之受到影响。再加上办学者的价值取向出现偏差,一些地方想减轻办教育的财政“包袱”,教育产业化就成了推进教育改革的理由和方向,推波助澜引发了教育乱收费。大专院校、中小学校的扩招、择校风促使教育资源严重失衡加剧了两极分化。而教育腐败又加剧了教育不公正。再加上目前我国教育资源仍然属于短缺资源,远远不能满足社会的实际需要。家长望子成龙心切,自然会通过权力和金钱的交易,来换取短缺的优势教育资源。

二是教育高收费。关于教育高收费问题,广东省价格检测中心曾做过一份民意调查,据调查显示,教育收费偏高是大多数、特别是低收入家庭(年家庭收入低于1.5万元)受访者的心头之痛。相关数据如下,认为高校收费水平“很高”就占到61.1%,认为高中阶段收费水平较高的占到70.2%,认为初中、小学收费较高的占53.9%。而在认为当前广东初中、小学收费水平很高的群体中,低收入家庭占70.1%,农民占41.0%。同时,通过调查发现,根据家庭收入情况与教育收费的承受能力,有47.6%的受访者认为“有些吃力”或“非常吃力”,有4.2%的受访者甚至认为“完全承受不起”。在认为“吃力”的样本中,不少为农民,占受访农民人数的60.3%。而在75.9%认为“吃力”或“完全承受不起”孩子大学正常教育费用的受访者中,就包括了8成多的受访农民和下岗、离退休人员。可以说,教育收费标准已经逼近甚至超过了我国广大普通居民的承受能力。

如何改善目前的这种状况,有关人士认为,要通过制度安排和政策调整来改进教育资源配置不公、教育政策和规则不公的问题。首先政府应建立教育资源配置的平衡机制,逐步缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异,这是促进实现教育公平的一个有效的选择。其次,通过教育决策的集体选择,最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求,形成一种有效的利益平衡机制,保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映,以实现大多数人的教育公平,真正做到“有教无类”。第三,需要公共财政措施的配合:加强政府在教育领域的作用,开支从投资转向公共教育,并明确政府在提供经费方面的角色,以最大限度地实现教育公平。

(三)减少贫富差距,走向共同富裕

分配差距不断加大已成为社会和谐发展的“一大羁绊”,不仅影响我国经济社会健康有序发展,还会带来诸多不稳定因素。学者普遍认为,贫富差距拉大的根本原因在于:社会资源拥有的不平等,其中以土地资源、信息资源、权力资源的不平等尤为重要。在现实生活中,由于对社会资源实际占有的不平等,弱势群体根本没有条件为自己创造和积累财富,或者所创造的财富被强势力量剥夺,而法律又难以为他们提供很好的保障。

因此,要消除贫困,要让另一部分人也富起来,关键在于制度选择、制度安排上,努力趋向公平。世界银行行长沃尔夫威茨分析中国贫富差距扩大的原因,他认为“首先是教育、医疗保障、其他资产和机会分配的不公平,以及信息获取的不公平,才导致收入差距的增大”。中国作为人口大国,可以说,就人均状况而言,各种资源都呈现短缺状态。因此,谁能在制度庇护下抢先地不公平地占有社会资源,谁就能拥有财富。很简单的例子就是,房地产领域的暴富者,正是因为“合法”低价占用了农民的土地资源,才创造了一夜暴富的神话。

共同富裕不意味着让一部分先富起来的人不再发展,而是提高低收入者收入。国家在发展中必须创造一种公平发展环境,让穷人有更多的发展机会,让富人不再通过偷漏税、钻政策空子致富;国民收入分配要兼顾公平和效益,防止低收入者在分配中一而再的受到伤害国家政策在调节收入中的作用非常大,要争取有所作为。国家在管理上,应尽力争取公平、公正、公开。只要做到这三点,即使社会存在贫富差距,人们也多会认可。同时,在此基础上,政府应加强社会保障,以减少社会风险的可能性。

同时,就地区差距而言,国家应重视各级政府的建设,特别是贫困落后地区的地方政府。要把政府做得便利、透明、规范、效率,加强贫富差距大的政府间的沟通学习,以调节地区间各种资源的分配不平衡和更有效的发挥地方资源优势。就行业差距而言,应将政府垄断的行业部门纳入市场机制,如电力、交通、金融等,参与市场竞争,不仅增加了社会资源的利用率,更促进了社会公平。

三、结束语

不可否认,政府在领导经济增长方面取得了显著成绩,但社会问题的凸显却一再损伤了政府的有效性,一味的追求国民经济生产总值的增长却忽视了国民的基本需要,国民的社会保障水平严重滞后已是不争的事实。因此,为增强政府的有效性、促进社会的和谐发展,首先,政府应着手扩大社会保障网络,加强政府在教育、医疗卫生领域的作用,并明确政府在提供经费方面的角色,建立完善的社会保障,在增加政府财政投入的同时,要保证让各级政府更有效地管理资金。其次,“政府应加大构建和调整公共财政支出政策,完善社会服务,并使之在全国分配得更均等。这种思路比采取单纯的税收和单纯的财政措施更能保证资源分配的有效性,因为前者可能会制约经济增长速度,而后者并不能减少机会的不平等。例如建立平衡基金,用于从城市到农村的再分配,保证让农村和贫困省份分享到更多的社会财富,得到充足的社会保障和公共产品服务,以从根本上减少贫富差距”,实现可持续发展。可以说,这些基本需要战略的实施既是有效政府的体现,同时又是提高政府有效性的途径。

上一篇:我国注册会计师法律现任现状、影响及对策研究 下一篇:投资性房地产计量模式的探讨