大型国有企业内部治理缺陷与对策分析

摘要：在市场竞争更加激烈的背景下，高效内部治理机制的运作效率是大型国有企业核心竞争力的重要组成部分。鲁能集团适应近年来企业不断整合发展的新需要，积极推进企业的内部治理机制建设并取得了良好的收效。这对于处于转型时期我国大型国有企业内部治理缺陷的规制具有重要的启示意义。

关键词：大型国有企业 内部治理 鲁能集团

一、研究背景

加入WTO十多年以来，我国国有企业改革持续推进，在这一过程当中发挥国有企业在国家经济社会发展中价值创造的主体地位已经成为社会各界额普遍共识。尽管改革开放之后已经逐步打破了计划经济条件下企业生产经营不追求经济效益的弊端，但是缺少资本成本意识，单纯利润导向的国有企业内部治理机制以及由此衍生出的一系列国有企业内部治理缺陷问题难以适应全球化市场发展趋势的需要。

在这一背景之下，探索大型国有企业内部治理机制从单一利润导向向价值创造能力导向的转变，破解国有企业内部治理实践中的缺陷，提升大型国有企业在全球市场竞争中的地位具有重要的现实意义，同时这也反映了我国国有企业未来内部治理机制建设的发展趋势。

文章在研究过程中，并未拘泥于问题现象的分析，而是站在国有企业适应市场需要规制内部治理缺陷的角度，以鲁能集团为例，结合其在适应近年来企业不断整合发展中积极推进企业的内部治理机制建设并取得了良好的收效的实际进行全面总结。这些好的做法将为处于转型时期我国大型国有企业内部治理机制的健全和完善提供一定的理论支撑与实践支持。

二、大型国有企业治理实践中的缺陷

我国大型企业集团建立现代企业制度的过程有别于西方发达国家，在长期计划经济体制的框架下，我国大型企业集团的发展没有经历简单的业主制、合伙制的阶段，而是经过社会主义改造，又经过改革开放之后的改制逐渐建立起来现代企业制度。客观上由于这种发育时空条件的限制，导致我国大型企业集团在内部治理实践中还存在一些缺陷。

（一）所有者主体地位的缺失

改革开放之后，我国经济制度经历商品经济、有计划的市场经济、社会主义市场经济等发展阶段。在这一过程当中最具代表性的制度变迁就是政府对国有企业变革的探索，虽然国家在制度设计上充分考量到多方面可能带来的负面影响，但是在大型企业集团改革实践中不少人顾及到个人利益的得失，过于强调行政干预的改革方式，导致国有资产流失等所有者地位缺失的问题。目前，随着社会主义市场经济制度的日益完善，这一问题已经开始逐渐得到化解。

（二）决策机制运行不够规范

这一问题实际上是制度缺陷所造成的，任何一种决策机制要健康的运行必要要与每一家企业的实际经营情况、企业文化、行业特征等很多方面的要求相符。虽然国家在规范企业集团内部治理明确了“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的原则，但是改制之后地方政府干预其所下辖的企业集团运行的现象时候发生，加上资产管理制度自身存在缺陷。因此，今后的国企改革实践中规范决策机制运行依然是十分重要的任务。

（三）企业法人治理结构的失衡

虽然公司法明确了企业股东大会、董事会、监事会等的产生和运行方式，但是在实践中董事会组成人员和专职经理人的产生方式实际上受到上级行政部门的干预，权力分配机制不够规范，内部人实际控制企业决策权的现象十分常见。这都是导致企业法人治理结构失衡的深层次原因。未来在企业集团改革实践中，更多的注意力应当放在落实的环节，否则即使制度设计的再好，不具备可操作性也将在实践上落空。

另外，由于受到计划经济时期企业内部治理残余思想的影响，我国大型国有企业在企业文化建设、激励机制建设、生产经营的组织管理等方面还有很多需要改进的地方。新的鲁能集团自2003年组建以来，内部治理结构发生了巨大变化，特别是围绕建立现代企业制度方面，围绕资源优化配置、提升企业综合竞争力、信息化条件下的企业文化建设等方面均取得了巨大的成就。

三、鲁能集团的内部治理模式

鲁能集团从已有原来主要依托发电业务的能源企业，发展成为房地产业、新能源产业的大型企业集团。其企业内部治理的主线也由原来的单一经营战略演变为多元化发展战略。尤其是围绕电力体制改革，鲁能集团公司实现了从依靠主业到全面走向市场，这对于企业内部的治理机构的高效运作创造了良好的条件。下面对鲁能集团现行内部治理模式总结如下：

（一）企业集团的发展战略明晰，内部治理实践的目标指向明确

企业的发展必须有明确的战略目标，这样才能为企业的内部治理活动提供一个清晰的方向。以此为主线强化目标作为企业运营管理的方向所在。任何一家企业战略目标的实现都是有各项具体任务的完成来体现的，国有企业运营绩效的衡量同样也不能例外。作为一家实施多元化发展战略，在企业的发展实践中，不断优化产业结构，提升专业管理水平，形成了以房地产为主营业务，以投资开发和运营优良物业为主要方向的发展格局。2010年获得国家电网公司“品牌建设卓越贡献奖”。

正是由于这个原因，其所涉及的每一个领域或者说下辖的二级单位都应当有在集团总的发展战略之下的各自的具体发展战略。这样一方面可以使鲁能集团下辖的每一个成员企业都能明确其发展的方向，同时又不至于与企业集团总的发展战略相背离。

通过分析，我们发现，在鲁能集团房地产业务方面，采取的是以纵向一体化战略为主的运营管理手段。也就是说在房地产业务的治理方面，考虑到了矛盾的主要方面在于规划建设与客户之间的链接，通过建立纵向之间的战略协作关系，可以很好的提升该方面业务的内部治理收效，达到降低运营成本，提高运营绩效的目标。与此相类似，鲁能集团在物业服务、酒店服务行业等都已经形成了自己较为清晰的战略发展规划，这样就为整个企业集团内部治理目标的实现创造了坚实的基础。

（二）完善法人治理结构，注重制度建设，推进规范管理

明确目标是一个企业内部治理取得成功的前提，但是要将各项治理措施落到实处还必须强化制度建设。鲁能集团虽然历史上经历了多次大的整合，给内部治理措施连续性的实施带来了很多麻烦，但是这客观上也为其抓住市场机遇创造了更好的机会。这是因为每一次调整都会给企业的发展注入新的元素，这样可以大大的提高企业对市场变幻的适应力，提高企业发展的健壮性。

鲁能集团在企业内部治理实践当中也是从文化治理和制度治理两个维度展开的。在文化治理方面，鲁能集团积极打造负责任的现代国有企业，为社会的和谐发展敢于担当，在帮助弱势群体、改善公共服务水平、赈济特大自然灾害等方面为其他市场经济主体做出了表率。在内部管理当别注重对员工的人文关怀，通过开展丰富多彩的活动提供员工的主人翁意识，提高了每一个鲁能人的组织认同感和忠诚度。在制度治理方面，鲁能集团特别重视制度建设，充分发挥制度在规范企业管理中的重要作用，积极探索更加灵活的制度形式，在不给员工造成压力的同时又能很好的提高大家的工作热情。比如，为鼓励员工竞争上岗而实行的“人事制”，既能达到促进员工不断学习的热情，又能体现出尊重人才、尊重劳动的良好氛围。

（三）鼓励和引导经营管理层积极工作，在实践积极创新完善委托制度的实现形式

在现代企业治理结构当中，委托制度一直备受行业追捧，尤其是各种大型企业集团一般都采用了这一治理结构。不过需要指出的是，由于委托治理模式中，委托人与人的利益取向并不完全一直，由此引发的各种矛盾也层出不穷，不少甚至诉诸于法律。

鲁能集团在实践这一制度的过程中，为规避委托制度的种种缺陷进行了很多创造性的工作。比如，根据各个成员企业的所属行业特点，分类别实行具有各种行业特点的委托制度，将约束机制与激励机制相结合，把经营者的利益与企业集团长期发展的根本利益密切联系起来，形成企业与经营者之间的利益共同体。第四，在企业的运营方式上，注重资本运营与非资本运营相结合。鲁能集团在企业内部治理实践中，积极采用各种现代企业治理的工具，创造性的采用资本杠杆的作用，改善企业内部资金流动、资本流动、物质流动的顺畅性，提高企业对于复杂多变的市场环境的适应能力。在企业运营方式的选择上，鲁能集团给与成员企业很大的自主性，这样以来，各个成员企业就可以根据本企业的经营现状和行业特征，采用更加灵活多变的治理举措，提升企业集团的应对各种复杂市场局面的竞争能力。

（四）大力推进企业文化建设

文化是企业的灵魂，是企业核心竞争力的重要体现，是企业持续健康发展的坚强保障。在鲁能事业发展过程中，鲁能集团公司大力弘扬“努力超越、追求卓越”的企业精神，坚持“一要干事、二要干净”的廉洁理念，秉承“求三实、戒三表”（力求实干、实用、实效。力戒表面、表层、表演）、“三吃一担”（吃苦、吃亏、吃气、担风险）等优良传统和优秀文化，队伍始终保持昂扬向上的精神面貌，企业始终保持风清气正的创业氛围。

鲁能集团在继承发展的基础上，提出了“十个坚持、十个反对”、杜绝“两个代替”（反对以团伙代替团队、反对以感情代替原则）、“三上一跨”（发展上层次、管理上台阶、队伍上水平，实现新跨越）、“三化两转”（管理专业化、队伍职业化、业务流程化；转变思维方式、转变工作方式）等一系列新理念新要求，不断丰富完善以“诚信、责任、创新、奉献”为核心价值观念的优秀企业文化。在鲁能优秀企业文化的感召和激励下，鲁能广大员工始终与鲁能集团同呼吸、共命运，坚定不移地贯彻执行党和国家的方针政策，顽强拼搏、无私奉献，战胜了一系列挑战，经受住了种种考验，创造了显著的经济效益和社会效益，努力实现“速度更快、水平更高、效益更好”的发展目标。

四、完善大型国有企业内部治理的对策建议

鲁能集团内部治理的做法为大型国有企业改善内部治理、提升日常经营效率具有重要的启示价值。尤其在国有企业经营管理人员绩效评价机制改革、完善投资主体多元化、独立董事作用发挥、激励约束机制建设等方面作用突出。具体表现在以下方面：

（一）建立对国有资产经营者人的绩效评价机制

目前的制度设计上过于强调对国有资产经营者的激励机制与约束机制建设，并且在实际执行的过程中表现出强激励弱约束的特点。这种情况下，对作为所有者人的国有资产运营的管理机关的激励与约束，前提是建立权责对等的监管体制，保证监管人员尽到其应尽的义务。同时，对国有资产管理全过程要建立完善的责任追究制度，将监管的职责落实到人。把对国有资产实际运营绩效与监管人员的绩效考核挂钩，为确保国有资产的高质量运营创造条件。

（二）实行科学民主的企业决策机制

国有企业的内部治理工作成效的取得是董事会工作绩效的直接表现。提高国有资产的运行绩效，必须在内部治理的过程中体现出民主管理的思想。今后国有企业的改革重点就是内部治理机制的改革，实际上就是调整国有企业的治理模式使其能够更好适应市场发展的需要，提高国有企业应对复杂多变的市场挑战的能力，使得国有资本实现有效的配置，更好更多的为社会创造价值。这样国有企业改革才可能会有实质性的进展。

（三）推动投资主体多元化

推进投资主体多元化变革是我国国有企业改革的重要组成部分。投资主体的多元化实质上就是企业集团产权的多元化，实现企业的产权多元化是建立现代企业制度的重要基础。建立多元化的产权结构有利于提升企业集团的活力，降低资本运行的成本，提高企业的收益水平，还可以增加各个投资主体之间的相互监督，提高企业的规范管理水平。投资主体多元化的展开，一般可以按照以下两个方面进行：

一方面，采用国有资产分类分级所有的政策。现在推行的国有资产管理制度是统一归国家所有、按照行政级别由各级政府监管、企业自身自主经营。统一归国家所有就是说国有资产的所有权属于全体人民，具体的监管职权由各级政府代为管理。分级分类监管是指国有企业一般有央企和地方企业之分，与其对应的监管权力由相应的各级地方政府行使，这种按照行政级别划分管理主体的做法还会受到企业集团所属行业的特点影响；另一方面，加大企业法人之间互相持股的比重。企业法人之间的相互持股实际上就是分散了股权，增加了投资主体多元化的实现方式。同时，这种调整股权结构关系的方式提升了企业运行的效率，可以有效调动各方面的积极因素为企业的成长创造条件。

（四）充分发挥独立董事作用

不少学者指出，对于大型企业集团，实行独立董事制度将能够大大提升对内部治理监管的成效。根据企业内部治理理论的基本观点，独立董事在企业治理实践的主要职责是维护股东的正当利益，可以在事关企业发展的重大决策制定时提出独立的建议或者意见，同时，经理人职位调整、业绩评价、报酬标准制定等方面发挥积极作用。在很多国有企业的内部治理实践当中，需要对所引入独立董事的职责有着清楚的界定，其行为规范必须符合公司法等其他法律的相关规定，独立董事在企业集团内部治理实践当中同样应当遵守有关的法律法规，否则一旦出现问题将会给企业的发展带来巨大的损失。

（五）完善经营者约束和激励机制

国有企业的经营管理者是确保企业集团正常运转的实际组织者和协调者，他们担负着把董事会的各项决策部署转化为企业运营实践的关键角色，因此，做好对经营管理的激励机制工作具有重要的现实意义。对于国有企业经营者约束和激励机制的设计应当结合他们各自岗位工作的实际特点，符合他们价值需求的判断标准。

为保证将企业日常工作能够落到实处，还必须健全约束机制，只奖不罚往往成为一些企业的潜规则，但是这样做的实际收效往往并不理想。应该逐步探索奖励机制与约束机制实现方式的多元化，不一定只是停留在物质方面的措施，可以采用更多精神方面的措施实现奖罚分明，恰到好处。另外，对于经营者报酬的设计制度也应该根据其担负工作的特点，体现一定的弹性原则，鼓励他们长期为企业服务，并提高他们对企业的忠诚度。

国有企业在国家经济社会发展中担负着特殊的任务，不少国企员工经历我国国有企业改革与发展而定多个时期，特别是其中很多从计划经济时代走出的国企干部职工，他们为国有企业的不断发展倾注了大量的心血。目前，这个群体当中的很多人都已经退休，但是他们国有企业改革发展所做的贡献不应当被忘记。因此，在国有企业今后的治理实践当中应注意发挥企业老员工对企业带来的影响力，设计一些切实可行的办法，既可以帮助他们解决生活中的困难，又可以对在职的经营管理者形成一种导向作用。

总之，我国国有企业内部治理模式的变革是一个系统工程，在看到以往取得的成绩的同时，应该进一步统筹各方面的力量，切实以改革推动国有企业内部治理综合水平不断提高，增强国有企业的国际竞争力。

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