新疆生产建设兵团农垦团场的社会成本分析

摘要:新疆生产建设兵团是党政军企合一的二元组织,是新中国在特定的历史条件下和特定的地区为实现特定职能而进行的组织制度创新。研究以结构功能主义为分析视角,分析了兵团农垦团场的组织属性与组织功能、组织结构以及由功能结构变化引起的社会成本、表现形式以及对兵团农垦团场产生的负面影响,认为财税体制改車、农垦团场组织功能变革与农垦团场组织结构变革的不同步,导致了农垦团场事权与财权的不匹配从而形成了农垦团场的社会成本。社会成本究其本质是政府职能缺位和公共财政缺位的外部化成本内部化给了农垦团场。沉重的社会成本严重地削弱了农垦团场的积累能力和扩大再生产能力,影响了农垦团场的可持续发展,消解这一困厄的根本举措在于兵团农垦团场组织结构的改革,构建政府组织和公共财政以制度化的方式化解社会成本。

关键词:兵团;二元组织;社会负担;社会成本

中图分类号:F324.6 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2012)03-0064-05

引论

结构功能主义是美国社会学家T,帕森斯在20世纪40年代提出的,其后为形成结构功能主义的系统性理论做出了重大贡献,并成为结构功能分析学派的领袖人物。他的学生默顿发展了结构功能方法,认为系统功能有正负之分,对群体的整合与内聚有贡献的是正功能,而推助群体破裂的则是负功能,社会系统中并非所有组成部分都发挥着正功能,当社会结构中的某一单位阻止了整个社会或其组成部分的需求满足时,它则是反功能的。1960年美国政治学家G.A.阿尔蒙德在《发展中地区的政治》一书中首次将这种研究方法运用于政治学。此后,经过他和F,W,雷格斯、D,阿普特、W.米歇尔等政治学家的努力,结构一功能主义于1960年代中期开始成为西方政治学中风靡一时的分析方法之一。尽管他们的研究各有侧重但政治结构和功能关系的基本内容主要体现为:(1)政治功能可以变化,政治结构总是存在;(2)同一种结构可以履行不同的功能;(3)特定的功能需要特定的组织结构;(4)政治组织的结构与功能应当协调适应。笔者认为结构功能主义的特定分框架对于解释当前我国一些承担特定社会职能的组织转型具有重要的价值和意义,新疆生产建设兵团就是这种在特定地区承担特定功能的特殊组织。

新疆生产建设兵团(以下简称兵团)是新中国成立后借鉴我国古代西域屯田的历史经验,在特定的历史条件下和特定的地区为实现特定职能而进行的组织制度创新,基本职责是屯垦戍边(具有国家安全属性的公共产品)。为实现这一特殊职能兵团采用了党政军企合一、工农兵学商联合的组织形式,形成了兵团、师、农垦团场和连的四级组织序列和上政下企的组织结构。其中兵团和师级组织是兵团的指挥决策和管理机构,具有政府的部分特性;农垦团场和连是兵团屯垦戍边的基本载体和微观基础,是兵团的基本生产经营单位。按邹家华同志的说法新疆生产建设兵团是处在特殊历史条件下的特殊集团,既不是简单的经济实体,也不是正规的军队,兼有两者的属性,担负着屯垦戍边、保卫边疆、增强民族团结的历史重任。这是巩固边疆的需要,维护民族团结的需要,也是国家大局的需要。随着国家市场化改革的深入,兵团农垦团场屯垦戍边的职能从单纯地强化屯垦戍边进一步拓宽为屯垦戍边与经济戍边、文化戍边并重。功能结构的深化和国家财政体制分灶吃饭的改革在强化兵团农垦团场财务约束的同时,又使农垦团场以往承担的大量社会成本和非生产性支出显性化和内部化,形成了农垦团场沉重的财务压力,严重地影响了兵团农垦团场的可持续发展。当前,兵团农垦团场在发展中出现的困难是由其功能结构和体制环境的变化引起的,这迫切需要农垦团场进行组织结构的改革以适应这一变化,实现其可持续发展,以履行其屯垦戍边的功能。

一、新疆生产建设兵团的组织属性

与社会成本产生的原因

新疆生产建设兵团是为实现屯垦戍边职能而进行的组织制度创新,沿袭了其前身新疆军区生产部队的组织形式,保留了兵、师、团、连的组织序列。农垦团场作为基本生产单位,形成了党政军企合一、工农兵学商联合,集政治、经济、军事、社会为一体的组织系统。在当时的历史条件下,这种组织结构有利于利用军事组织机制集中生产快速积累,同时又能迅速动员解决突发的边界和区内安全问题。然而党政军企合一意味着农垦团场作为企业,要承担辖区内必需的经济功能、政治功能、文化功能、社会功能等,亦即政府的基本职能,满足辖区内基础设施、公共产品和公共服务的需要。可以说,成立之初兵团农垦团场就已有了政府缺位和企业越位的基因,政企不分、政社不分的二元组织特性就是其外在表现。这种从市场经济的视角来看既非政府,也非企业的组织在当时收到了良好的国家安全和社会发展效果,不仅稳定了边疆,而且为边疆的经济社会发展和工业化提供了基本的物质积累,使新疆第一次有了较为现代的工业体系。兵团早期的这些成功,主要原因在于计划经济背景下,国家采用大一统的统收统支的财政体制隐性化和内部化了作为“车间’’的农垦团场的组织成本和过多的社会负担。此外,兵团当时充盈的人口红利以及兵团干部群众对组织认同形成的体制红利,共同克服了组织规模过大和社会负担过多的问题。但是这种体制弊病最终会在从计划经济向市场经济转型以及兵团人口红利消失的过程中爆发出来。

随着国家市场化经济体制改革的深入,尤其是中央地方财税分灶吃饭后,团场的财政体制环境出现了重大的转变,进而对农垦团场的财务结构产生了深远的影响。市场化改革使农垦团场的职能从以往单纯地强化“种政治田,放政治牧”,深化为屯垦戍边和经济戍边并重,农垦团场的经济功能开始被强化;财政体制改革使农垦团场从吃国家财政的大锅饭到分灶吃饭,财务约束得到了强化。组织功能的调整和财政体制环境的改变,要求农垦团场也应相应地进行组织结构变革以适应这种变化,解决农垦团场政企不分和政社不分的社会负担。然而,这一变革的实现对兵团来说显然是滞后的和局部的。直到2004年,兵团也仅在石河子、五家渠、阿拉尔和图木舒克等地建立了师市合一的政府组织以及公共财政体制,其他兵团广大地区并没有建立相同体制。改革措施的不同步和不配套,虽然强化了农垦团场经济发展的动力,却没有形成全面和制度化解农垦团场社会负担的制度安排。兵团不是政府也没有公共财政(大部分地区),却要承担辖区社政事业和公共产品及公共服务的责任,事权与财权的结构失衡,最终形成了政府功能缺位和公共财政缺位的外部化成本。兵团现有的运行体制决定了这种由于政府职能缺位和公共财政缺位的外部化成本只能卸责给农垦团场,农垦团场则以职能越位的形式将其内部化,形成了农垦团场沉重的社会负担。