以机制创新促进体制改革

摘要：通过对南京现行科技体制现状的调研分析和机制创新上一些有益探索的总结，提出目前状况下南京科技体制改革的路径和突破口，即以机制创新促进体制改革。同时，提出科技的机制创新要发挥市场机制的基础性作用，要注重机制创新的系统性和综合配套等观点。

关键词：科技体制改革；路径与突破口；机制创新

2009年4月，南京被科技部正式确定为全国唯一的科技体制改革试点城市。然而，南京作为一个科技资源十分丰厚但隶属关系又异常复杂的城市，面对现行体制的诸多弊端和瓶颈，在目前科技体制改革由于缺乏顶层设计推动和配套改革而难以突破时，通过地区性的机制创新来推动体制改革，可能是现实状况下的可行路径和有效突破口。

所谓机制，一般指事物各要素间相互作用和调节的功能与方式。机制和体制，是一个相互依存作用的统一体，都体现制度性特征。但体制体现的是治理结构和权限划分的组织形式(体系)，具有一定的稳定性和滞后性；机制则为体制提供运作的功能和方式(制度性方法)。虽然一定的体制决定一定的机制，但机制内生的功能性和可适性，使机制的创新相对体制的改革较易实现，特别非制度机制内生的观念，对体制又具有强大的反作用。因此，机制创新不仅能促进体制改革，而且为新体制的有效运作打下制度保障和观念认同的基础。也因为机制创新本身就是体制改革的有机组成或先行部分，所以不仅具有体制改革突破口的功能，也具有根本性和长远性作用。本文以南京为例，试就科技体制改革的路径与突破口等问题进行探讨。

1　南京现行科技体制机制的弊端与瓶颈

1.1　由于现阶段市场经济体制机制的不完善，企业未能真正成为科技创新主体

目前，我国从计划经济体制向市场经济体制转轨还有许多地方不到位。长期以来，由于政府配置科技资源向高校、科研机构倾斜，造成企业一方面自主创新的压力动力不足，一方面科技资源的存量增量较少。据统计，大中型企业研发机构数占列入市科委统计研发机构数的35.5％。中小企业设研发机构的占企业总数的1.3％。研发人员特别是高层次研发人员主要集中在高校和独立科研机构及部分大中型企业，中小企业比重很低。从科技投入看，南京2008年企业的研发投入只占全社会总量的54％，同时约有近1／4的企业完全没有科技创新活动。科技产出中，2002―2009年，南京获国家授权的专利总数为24645件，其中企业拥有的授权专利占36％。2009年，南京获国家科技二等奖以上的共32项，其中企业获奖的仅5家，占15.6％。由上可见，我市科技资源的分布与科技创新的投入产出，企业尚未成为自主创新的主体。企业不能成为科技创新主体，这既是南京大力推进自主创新的一个主要制约因素，也是现行经济、科技体制的一个重大缺陷。

1.2　条块部门分割体制和缺乏共建共享机制，使优势科技资源不能优化配置，科技成果转化困难重重

受体制限制，南京的科技资源分散运作，封闭管理的格局未能根本改变。一是人才流动不畅，高层次人才从高校到地方中小企业任职的可谓凤毛麟角；二是研发条件分布不均，南京高端研发仪器设备80％左右集中在高校院所和央企，且共享程度不高；三是研发市场化程度较低，据2009年南京106家独立研究机构的4365项研发项目统计，经费来自政府和垂直系统的超过来自企业的近一倍；四是成果转化率不高，南京本地企业在技术市场吸纳南京高校成果的技术合同成交额仅占全部成交额的25％左右。科技成果转化率低，一直是困绕政府、企业、高校和科研院所的一个老大难问题，究其根本，现行体制机制仍是主要障碍。‘

1.3　科技服务体系不健全、中介组织发育不良、社会化机制尚未充分发挥功能

南京的科技服务体系，由于发展阶段的局限和体制机制的制约，还存在不少问题。一是总量较小、基础薄弱。据统计，南京的科技服务业2009年的总收入为81亿元，比起上海、北京相差10～20倍。二是体制制约、机制不活。南京的科技服务机构特别是研发机构大部分为国有单位或事业单位改制的，计划经济的运作痕迹仍然明显。三是手段落后、功能不强。现有科技服务机构中，不少民营的科技服务机构虽然不受体制束缚，但起步较晚、服务功能不强。科技服务体系的发育一般滞后于科技产业，受体制机制的瓶颈制约也更加突出，因而更要改革创新，加快发展。

1.4　科技评价考核体系不够科学合理，某些方面产生误导，产学研目标导向不一，总体存在急功近利倾向

科技评价考核是科技工作的重要导向，但现行的科技评价考核指标在产学研各方均存在一定偏颇。在一般理科大学，主要以论文专利和成果获奖等作为考核指标，特别对发表SCI论文，多作为最重要的考核指标；在一些工科大学和独立科研机构，对成果专利、技术转移和横向经费等虽有考核，但也多表现出重数量轻质量，重近期轻长远的倾向；在企业，对科技人员的考评多与当年的利润效益直接挂钩，较少体现到企业的自主创新和长远利益。据人民网最新调查，参与调查的97％的科研人员认为现行的科技评价考核体系和机制不利于自主创新的探索性研究，加上社会上浮躁心态和浮夸风气的侵蚀，科技界学术不端、弄虚作假、诚信缺失，过度包装等现象十分突出。这些问题的出现，和政府的目标考核过于追求发展的数量和速度密切相关，深层次的原因仍在于现行体制机制的缺陷。

1.5　政府部门的过于行政化和产学研单位的行政化倾向。抑制了市场机制对科技资源的基础性配置作用

由于官本位观念及一定程度上存在的官商一体、官学一体的体制以及长期习惯的行政化运作机制，体现在科技界也是弊端丛生。政府部门过多地涉及微观运作，使科技中介等社会组织的作用难以真正发挥。更因一些体制性弊端，常产生掣肘扯皮和权力寻租现象，使正常的市场竞争有失公平公正。官本位和行政化弊端也广泛存在于大学、科研院所和国有企业，学术界、企业界的优秀人才也热衷于行政职位的竞争，越来越多地忙于拉关系、跑政府、争经费。真正能静下心来，打算“十年磨一剑”搞研发的很少并常被边缘化。政府部门的过于行政化和产学研单位的行政化倾向，严重抑制了市场机制对科技资源的优化配置，是最突出的体制性弊端之一，也是体制改革和机制创新要涉及的深层次问题之一。

2　南京在创新科技运行机制方面的实践与探索

2.1　加快实施创新与人才战略，建立产学研政金结合的沟通协调机制

南京市委、市政府高度重视科技体制改革工作，2009年南京正式被科技部批准为全国科技体制改革试点城市后，成立了高规格的“南京科技体制改革指导协调小组”。同时，组建了100多家单位主要负责人组成的产学研政金“五长”俱乐部，在创新产学研合作机制等方面做了有益探索。对一些好的做法，正积极上升到制度建设的层面，如对技

术转移，市人大制定了《南京市促进技术转移条例》，已经省人大常委会批准实施。

2.2　推进多种形式的校企(院企)对接活动，促进高校科研院所的知识创新资源与企业的技术创新资源优化配置，形成创新合力

近年来，南京的科技对接活动向高层次发展，掀起了新一轮校企(院企)对接高潮。2009年，以建立科教单位与企业稳定合作机制为主要特征的校企联盟发展较快，目前已建立146个。同时，围绕南京的软件等新兴产业建立了10大技术创新产学研战略联盟，校企(院企)合作的模式也进一步紧密化和多元化。通过产学研合作使得企业的需求成为高校院所的技术研发源头，也使得知识创新的成果在企业得到熟化，衔接了从知识创新到技术创新的链条。

2.3　加强各类科技载体建设，为产学研结合搭建沟通合作平台

近年来，南京加强了各类科技载体建设，形成了门类较为齐全的科技平台。一是各类科技公共服务平台，至2009年底已有78家。二是技术工程中心。2009年，全市各类技术工程中心已达146家。三是各类科技企业孵化器，至2009年底，全市科技企业孵化器已有32家，孵化总面积130万平方米。四是各类企业院士工作站。至2009年底，全市共建省级企业院士工作站23家，引进两院院士33名。五是各类科技园区，已集聚或正在集聚大量高层次产学研科技资源。

2.4　积极开展国际科技交流合作和高层次科技人才的引进

近年来，南京通过建立国际技术转移中心，每年召开国际技术转移大会等，加强了国际间的科技交流与技术转移。还通过引进来和走出去，引进国内外研发机构120余家，在境外创办科技机构60余家。同时，通过实施人才的国际化战略，积极探索建立人才的国际间流动机制。自2002年以来，已累计引进海外留学人员在宁服务2万多人次。南京已成为国内外优秀人才的重要聚集地，高层次人才达11.6万人。

2.5　出台优惠政策，制定地方法规，为科技创新良性运行机制的形成创造政策条件和法制环境

自2006年南京正式提出建设创新型城市以来，市委、市政府出台了一系列优惠政策。其中2010年的“行动计划”明确三年筹集30亿元财政资金，用于支持科技创新、科技人才队伍和科技载体建设。在地方立法方面，从2008年起，市人大每年制定一部科技方面的地方性法规，使南京在科技立法方面形成配套系列，目前三部已经省人大批准正式实施，一部正在制订。在一个省会城市如此密集地连续制定科技的地方法规，在国内同等城市和南京人大的立法史上尚不多见。

3　对南京科技体制改革中机制创新的建议

3.1　高度重视机制创新。以机制创新作为科技体制改革的重要突破口

何以要在纷繁复杂的发展热潮中提出机制创新问题，这是因为，随着生产力水平的快速提高，当下影响和制约科技进步和创新的主要矛盾方面，已从物质条件向体制机制转化，而好的机制可以使好的制度内化为一种行为准则，可以更好地发挥体制改革的促进功能。据权威调查机构对科技人员的一项调查，大多数被调查对象都希望国家能像重视人才引进和创新项目一样，重视科技体制改革和机制创新，因为这更具根本性和长远性。不少高层次“海归”人员也表示，不改革现有科研体制和机制，他们虽被“重金”引进，很快会因“水土不服”而失去原有优势，从“凤凰”变“麻雀”的事例已屡见不鲜。

3.2　机制创新要遵循市场经济规律，发挥市场机制在科技创新中的基础性作用

机制创新，首先要明确正确的方向和路径，才能建设良性的机制，获得预期的效果。市场经济是人类社会一定生产力发展阶段的产物，虽然存在着一定的局限与缺陷，但仍处于发展与完善的过程，是一个体现了效率与公平、利益与公益、市场机制与政府调控相统一的完整的经济(社会)形态，特别是市场经济从本质上内生的各种机制，如供求调节机制、资源配置机制、利益均衡机制、风险共担机制、公平竞争机制和行业约束机制等，给了市场经济持久的充满活力的发展动力和自我修复功能，对经济社会的协调持续发展发挥着基础性作用。这种机制同样在科技活动的运行中发挥着基础性作用。因此，科技的机制创新，首先要遵循市场经济规律，不能有悖于市场机制的基本特征。市场机制的根本动力是利益驱动，但其本质内涵是社会各类人群利益关系的互利共赢，只有利益均衡的机制才能长效持久。因此，只要机制的创新能选择这样的方向和路径，一些具体的机制创新就不仅能体现科技领域的特点，也能符合基本的客观规律，形成良性的机制。

3.3　认真研究和探索符合科技发展特点的机制创新

科技发展既融于经济社会的发展，又有其自身的发展规律，当前应重点研究和突破以下机制创新问题。一是产学研合作机制。产学研合作机制的形成在于企业的主动性和能动性，即企业要以市场为导向，主动集聚科技资源，建立企业为主体的实验室经济体系，并在产学研合作过程中，形成尊重和保护知识产权及“风险共担，利益共享”的合作机制；二是技术转移机制。关键是要变供给型技术转移为企业需求型的技术转移机制，并加强技术交易平台建设，形成对等的公平交易的市场化机制；三是人才流动机制。通过逐步打破人才流动的国籍、户籍、行业、系统、身份、所有制性质等限制，建立市场调节、竞争有序、流向合理的人才流动机制，同时建立配套的人才社会化服务机制；四是科技资源共建共享机制。共享首先要共建，要以市场机制引导科技资源的共建共享。以利益导向引导企业和社会资本以多种形式对科技资源进行重组和优化配置；五是科技评价机制。科技评价机制的创新，关键是要引入社会化评价和学术同业评价乃至第三方评价机制，改变少数政府官员和少数专家主导科技评价的运作模式；六是科技投入机制。通过建立技术与资本对接平台，鼓励天使投资、VC、PE、购并和重组资本，投资不同成熟期企业的科技成果，形成全社会的科技投入、跟进和退出机制；七是科技激励机制。探索市场激励与政府激励结合，物质激励与精神激励结合，工资激励与股权激励结合的科技激励机制，并形成行之有效的运作模式；八是科技自律机制。加强政府部门与学会组织、协会组织及行业协作组织的合作，制订学术道德和行业行为规范，实行违规惩戒与污点禁人制度。

3.4　注重与政治、经济、教育、文化及社会的体制改革、机制创新配套推进

目前，我国综合体制改革正深入进行，与科技体制的改革和机制的创新有着千丝万缕的联系和影响。在经济体制改革中，一方面改革涉入“深水区”，较难推进，一方面产业需要转型升级，亟待突破体制瓶颈。期待中的经济体制包括财税体制、金融体制、人事管理体制和经济行政管理体制的深入改革，将会对科技体制改革和机制创新产生重大影响。在文化教育改革方面，我国传统文化和现行教育体系中，缺乏的是体现科学精神的创新文化和体现法治观念的公民制度意识。通过文化和教育体制改革，使人们的科学素质提高和制度意识增强，是科技体制改革和机制创新成功的重要保障。在社会体制改革方面，与政治体制改革一样，滞后于经济科技体制改革并形成对经济科技发展的制约。但改革的方向是明确的，社会改革中有关分配结构、阶层结构以及素质结构等关系调整，必然深刻地影响到科技体制的变革，而科技的机制创新也会对社会改革起到重要作用。

3.5　切实改进政府的管理行为和运作机制，建立科技体制改革试验区，系统地进行机制创新

政府的管理行为中，目标考核是重要手段，改进的核心是如何使目标指标更体现科学发展观，使增长更具质量和包容性。在政府行政管理的范围和程度上，应逐步改变“无限政府”的定位，让渡部分权力给社会，让渡更多的职能给社会组织。在财政资金的投入上，应适当退出经营性、竞争性领域和项目，而更多地投入到提供科技公共物品和公共服务以及提高大众的科学素养水平等方面。在具体行政管理上，则要切实在转变职能、依法行政，提供公共服务和维护公平正义上下功夫。在行政决策等方面，要更多地听取专家和科技工作者意见，并使这些意见的表达渠道和方式制度化、程序化。鉴于科技体制改革是一个复杂的系统工程，地方政府应建立改革试验区，系统地进行机制创新，并以此触动体制弊端和推进体制改革。