公共审计免疫系统论的经济学分析

(一)

审计作为由独立的专职机构或人员,按一定的程序和方法,对企业、机关、事业单位等的财政、财务收支以及经营管理进行审核和检查的活动,在现实生活中其以独立、客观的视角向审计报告需求方提供审计报告,从而成为组织外部利益相关者评价组织绩效的重要依据。根据审计对象的不同,审计可以分为企业审计和公共审计。在现实中,企业审计多半由国家制定法律法规,企业按照法律规定定期由外部审计部门出具审计报告;而公共审计则是对公共项目或公共项目管理机构进行的审计活动。对于一个国家而言,其公共项目的资金来源于公民和企业所缴纳的各类税收,这些不同类型的税收上交财政后,经审批机构审批交由相应的投资机构投资于不同的公共项目,因而从所有权视角来看,公共项目的所有者应为全体公民,而公共项目则为全体公民所有的一个公共品。

根据奥尔森的观点,所谓公共品是指在一个集团中,任何一个人能够消费它时,不影响集团中其他人的消费。如优质粮食产业工程项目,当通过这一项目有效的提高粮食品质时,所有的公民都能从中获益,这类产品就具有明显的公共品特征;在公共项目中,有些项目兼具私人品和公共品特征,如企业信息化项目,这类项目通常由某些企业承担,当项目完成,该企业将获得成果的使用权,但同时由于这类项目由国家投资,其又具有明显的公共品特征,国家通过相应的应用示范项目基地来推广,从而提高全国企业信息化水平。

(二)

在公共项目中,由于公共项目所有者为全体公民所有,所有者集团人员众多, 而一个集团在没有强制或外界诱因的条件下,为集团提供公共品的规模很大程度上取决于集团中成员的数量。成员数量越多,集团中单个成员越容易从他人那里免费得到公共品,从而产生“搭便车”行为,这会进一步降低其支付成本提供集团公共品的动力。因此,集团越大,其提供的公共品的数量就会越低于最优数量,从而产生公共品供给不足问题。

由于社会公共项目投资巨大,受益面广,只有国家行政命令才能促进这一公共品的供给,因而对于社会公共项目而言,其供给不足问题基本上是由行政命令规定,由相应的部委等机构来具体实施。如国家发展改革委员会是综合研究拟定国民经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其主要职责是:拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划;研究分析国内外经济形势和发展情况,提出宏观调控政策建议;汇总和分析财政、金融等方面的情况,拟订并组织实施产业政策和价格政策;研究经济体制改革和对外开放的重大问题,指导和推进总体经济体制改革;提出全社会固定资产投资总规模,规划重大项目和生产力布局等。发改委投资的目标就是初步将国债投资和中央预算内投资统筹安排,集中力量办大事,调控投资的综合平衡。继续调整和优化中央政府投资使用结构,充分发挥中央政府投资对落实“五个统筹”、加强薄弱环节和构建和谐社会等方面的重要作用。

与私人品由所有者直接供给相对,公共品则是在国家行政力量下由相应的部门供给,根据詹森、梅克林的观点,他们认为即为一种契约,在这种契约下,一个人或更多的人(委托人)聘用另一个人(人)代表他们来履行某些服务。因而公共品的所有者(全民)和者(相应的部门)之间形成了委托关系。

在委托机制下,由于委托人的目标在于公共品充足供给,并且按各自需要进行分配,而者或机构的目标则往往受到部门利益和个人利益的影响,从而有时出现两者目标不一致的情形,这就产生了风险。在风险中,既包括人利用信息优势,侵害委托人利益的道德风险,也包括由于人机会主义倾向而造成的委托人利益损失的逆向选择风险。而要消除或降低这种风险,则必然增加相应的交易费用,对于交易费用,法玛、詹森等人认为除了包括在利益冲突的各人之间建立监督和组合一系列契约关系的成本外,还包括契约事实的成本超过收益而造成的损失。而巴泽尔则认为产权的界定、转让及保护的费用即为交易费用。在私人品下,委托人(主要是股东),为了试图确保人做出全优决策,只有提供给他们适当的激励和监督,激励主要包括股票期权、奖金和额外津贴,监督的方式则包括与管理者签订合同,有计划的监察管理者的额外津贴、审计财务报表以及限制管理者的决策权等。有时对于一些特殊的委托人,如目前比较兴盛的私募股权投资而言,为了降低其与标的公司管理层之间的风险,这些大额投资者(股东)往往通过参与公司治理,来有效的降低委托风险,使投资者与经营者目标一致,并最终实现双方共赢。

而产生公共品的公共项目则不同,公共项目所有者集团人员众多,分布非常广,同时每一个公民存在自身利益目标的多元化,从而使得“搭便车”行为盛行,因而仅靠所有者群体本身来设计一套制度来克服高昂的交易费用的障碍,并降低委托人或机构的风险的难度极高。由于公共项目产生的公共品供给的必要性以及风险的天然性,必然要求设计一套机制来提高公共品供给和降低委托风险,这种机制就是公共审计制度。公共审计制度实质上就是在人或机构面前建立一套防火墙,使其部门或个人目标与委托人的目标相互分开,通过这种防火墙,来提高委托人利益目标的免疫性,从而促使人改善工作效率,提高公共品的供给总量和分配机制。从这个角度上看,公共审计就是一套降低公共品委托人风险的制度安排。

在实践中,公共审计在加强公共项目投资效果方面具有明显的积极作用,如在审计中发现的公共项目投资部门之间协调问题、公共项目资金及时安排拨付和及时使用问题、对同一项目的重复投资等问题,以及针对这些问题采取的相应的审计建议,都有利的提高了委托人资金的免疫能力,也提高了公共项目投资效果。

(三)

从委托关系来看,风险是一个长期存在的现象,公共审计作为委托人资金的免疫系统,提高其免疫力也是一个长期的任务,从公共审计实践来看,以下几个方面对于提高公共审计效果具有较强的借鉴意义:

第一,公共审计人员应该长期进驻被审计部门,了解被审计部门的业务流程。从私人品来看,能够降低委托风险,最重要的就是委托人参与公司治理的程度大小,委托人参与公司治理程度越深,则风险就越小;反之风险就越大。这正如对于上市或非上市公司投资一样,中小散户由于很难参与公司治理,因而投资风险就很大;而公募基金由于是离散型参与公司治理,其投资风险就大幅度降低;对于大额投资的投资类公司而言,如巴菲特式投资,其最大的特点除了价值投资外,最重要的就是直接参与公司治理,把离散型监督调整为连续型监督,从而其更能把握投资标的发展方向。借鉴私人品降低委托风险的思路,笔者认为提高公共项目投资效果,公共审计部门就应该长期进驻被审计部门,把过去离散型监督调整为连续型监督,这样审计人员更能够熟悉被审计部门的业务流程,提高审计效果。

第二,加强公共项目审计分工,实行专业审计。在公共审计中,由于涉及的公共项目众多,各类项目之间差异性较大。如果审计人员在不同大类的公共项目中来回调整,那么审计人员就需要花较多的时间去熟悉被审计单位的业务流程和工作性质,而当审计人员较为熟悉某一类别公共项目业务时,如果被调整到其他类别的公共项目审计,那么其就要重新熟悉项目的流程和性质。这不仅降低了审计的效率,而且不利于发现被审计单位在公共项目投资与管理中存在的问题。因此在公共项目审计中,我们建议采取按行业或项目类别对审计人员进行分工,每个审计人员主要负责一二个大类的行业或项目类别,实行专业审计。由于审计人员长期在少数几个大类行业或项目类别审计,其就会较为熟悉被审计单位的基本情况,从而更好地发挥做好公共资金的“免疫系统”功能,降低委托人和人之间的利益冲突,提高公共项目中公共品的供给效率和效果。

第三,扩展公共审计人员来源,实施公共审计的团队化。由于公共审计的对象公共项目本身具有自身的独特特征,在公共项目投资选择和投资方式以及项目管理等方面不仅仅涉及审计方面的内容,而且还涉及企业管理、投融资、宏观经济等领域的知识。因而要更好发挥公共审计的免疫效果,在队伍建设上就需要构建一个能够识别、熟悉公共审计和公共项目相应的管理、投融资以及宏观经济方面的审计团队,通过团队间的互补性,就会更容易使我们发现被审计单位存在的问题,提出改善公共项目管理的审计建议,提高公共项目的投资效果。

〔作者单位:中审(河南)工程造价咨询事务所〕