关于简化市建设项目审批程序的初步设想

长期以来，建设项目审批事项多、时间长、手续繁杂，是企业和社会反映强烈的一个热点问题，也是影响我市投资环境改善和经济发展的一个大问题。笔者就简化建设项目审批程序、提高行政审批效率问题进行了调查研究，分析查找审批工作中存在的矛盾和问题，对简化__市建设项目审批程序研究提出了初步设想。

一、我市建设项目审批工作基本情况

（一）建设项目审批制度改革情况。1999年12月，我市成立建设项目联合审批中心，对市区内的建设项目审批实行集中办公、联合办理。涉及的23个审批部门和单位进驻联审中心，设立28个办事窗口。审批时限由原来的200个工作日压缩至80个工作日。审批章由原来的120枚减少至30枚左右。截止20__年底，各审批部门累计受理建设项目3571项，规模4120万平方米，投资额1660亿元。其中，20__年受理648项，规模1051万平方米，投资额361亿元。

（二）现有审批事项及法律依据。据最新调查统计，我市现有建设项目审批事项38项，分别由计划、规划、土地、建设、房产、环保等20个部门和单位负责。其中：依据国家法律法规设立的24项，占63%；依据国务院文件的1项，占2.5%；依据省政府规章1项，占2.5%；依据国务院部门规章规范性文件的5项，占13%；依据市政府规章的4项，占11%；依据其他规范性文件的3项，占8%。

（三）现有收费事项及法律依据。我市与建设项目审批相关的行政事业性收费23项，分别由建设、土地、卫生、消防、拆迁等9个部门或单位收取。其中，依据国家法律法规的5项，占22%；依据省政府规章的12项，占52%；依据市政府令的6项，占26%。另有23项服务性收费，分别由土地、房产、拆迁、规划设计、环境评估、工程交易等19个部门及中介、咨询、服务性机构收取。

（四）审批时限。据对各部门目前实际执行的审批时间统计，38个审批事项累计审批时间194个工作日，其中最长的15个工作日（规划选址、消防审查），最短的即时办结（项目报建及各种备案项目）。近几年试行并联审批后，目前，一个建设项目从立项到领取施工许可证，办完全部审批手续理论上压缩到68个工作日。但据对用户调查，一个建设项目办完全部审批手续，最短的约需80个工作日（每月按22个有效工作日计算，约4个月左右时间）；最长的达1年以上。

二、影响审批效率提高的主要问题及原因

（一）审批事项仍然较多，且有增加的趋势，从根本上制约了审批工作的“提速增效”。据调查，20__年我市建设项目审批事项为33项，而这次统计为38项，新增了供热、抗震、防雷等专业设计审查事项。这些审批事项，都有国家和省、市相关法律、法规、规章或规范性文件作依据。按照《行政许可法》的规定，只有国家法律、法规和地方性法规（省人大批准）可以设立行政许可事项，省政府规章设立行政许可有效期限也只有1年。我市审批事项中，符合上述规定的25项，占66%。但由于省政府清理行政许可工作尚未结束，对有些审批事项尚未作出取消决定，加之全国和全省每年建筑市场执法检查都对是否认真履行建审程序要求很严，因此，许多部门不敢擅自减少审批事项。审批事项较多是影响审批效率提高的根本原因。

（二）部分审批事项时间较长，影响了整体审批效率的提高。一是土地审批时间过长。目前，建设用地预审和审批限定为16个工作日，但实际执行中时间要长得多。原因是，土地管理权“上收”之后，按照国家和省从严控制土地使用的规定，有些建设项目用地需向省和国家逐级报批，待批时间都很长，而我们无法给上级机关限定审批时限。此外，对市属用地项目，国土部门审批后还需报市政府待批，相应延长了时间。二是规划选址和规划用地许可时间较长。这两个环节合计审批时限25个工作日。规划选址虽然需要征求相关部门意见，但作为规划初审的一种选址意见，时间不宜过长，且审验文件也应当简化。此外，规划选址时已作了大量前期审查工作，核发《建设用地规划许可证》的时间也应当相应缩短。三是消防审查时间过长。作为一种单项技术审查，消防审查一项就占用了15个工作日，比规划方案图审查、施工图设计审查这些综合类的审查时间还要长。

（三）计划经济体制弊端，影响审批效率的提高。长期以来，我市建设项目审批不分资金来源和投资主体，所有项目均沿用项目建议书、可行性研究、初步设计、投资计划等计划经济时期的审批模式，既不符合中央关于“建立社会主义市场经济体制和进一步确立企业投资主体地位”的要求，也不利于绝大多数非政府投资项目的早日建设，但由于国家和省计划部门都有文件规定，我市也不敢擅自取消。

（四）联合审批机制不健全、不完善，造成审批环节不协调、不 顺畅，延缓了办理时间。一是没有建立科学、合理的分类审批程序，各类项目审批一律按同一程序、同一时限执行，影响了审批效率；二是没有建立“主审受理，抄告相关，并联审批，限时办结”的工作机制，各部门虽然在一个大厅联合办公，但部门之间、上下环节之间缺少衔接沟通，形联而实不联，导致审批工作相互脱节、各自封闭、难于协调、耗时过长，

（五）行政审批与技术审查混淆交织，限制了行政办事效率的提高。一些行政审批部门普遍存在将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查以及消防、人防、地震、气象等专业性、技术性审图工作当作审批事项，既做了一些政府部门不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，影响了行政审批效率的提高。

（六）收费项目多，且多头、分散收取，给企业报批增加了负担。我市与建设项目审批相关的各类行政事业性收费和服务性收费多达40余项。其中，除三项城建收费及建筑业职工养老保险统筹费分别由市城建收费办、市建筑业劳保统筹办在行政服务中心统一收取外，其它收费均由各部门自行收取。一些部门和单位把收费当作审批的前置条件，在审批过程中依托审批强行收取服务费。有些企业由于不愿交或一时交不全各种收费而暂时搁置项目，从而延误了申报时间。据一家项目审批公司提供的数据，20__年在办完一项建筑面积8.5万平方米、土建工程投资额8466万元的项目审批手续后，共交纳各种费用4365万元（其中，土地出让金20__余万元；土地管理费、基础设施配套费等各种行政事业性收费2340万元；各种服务性收费25万元），除土地出让金外，各种收费约占工程总投资的15%左右，企业感到负担沉重。本次调研中，经市物价部门审查认定，现行收费项目中，有宗地图及用地范围图测量费、土地证拼图费等10项服务性收费法律依据不足，需要重新查证核实

（七）一些部门不认真执行联合审批制度。一是不认真落实“窗口”办理制。个别部门没有将相应的审批权下放给窗口，使有些审批事项既跑窗口、又跑部门，反而增加了审批环节，拖长了办理时间。二是个别工作人员不认真执行一次性告知制，对审批中本可一次告知的多个问题却分几次提出，延误审批时间；三是不认真执行审批a、b角制，有的部门主管审批工作的干部遇上公出或病事假时，审批工作无人，导致报批件被长时间搁置。四是个别部门不认真执行联合踏察制度，对牵头部门组织的联合踏察经常不参加，有的虽然参加踏察，但事后不按时反馈意见，导致有些项目多头踏察、交叉踏察、重复要件，影响了审批速度。

（八）建设单位、设计单位等方面的原因。有些建设单位缺少懂业务的专业人员，报批人员对审批程序和相关业务不熟悉，使报批工作走了不少弯路。还有些建设单位不愿按规定交纳费用，托人、找关系占用了很多时间，耽误了正常报批。此外，一些建筑设计不合理、不符合国家设计规范和强制性标准，造成多次反复修改，也是影响项目快速申报的一个重要原因。

从以上分析不难看出，造成审批时间过长的原因是多方面的，但归根到底是体制改革措施不到位，政府职能转变不到位，审批部门的依法行政意识和服务意识不到位，致使审批事项难削减，审批程序难简化，审批效率难提高。

三、我市下一步改进审批工作、提高服务效能的初步设想

深化行政审批制度改革，是贯彻十六届三中全会《决定》和《行政许可法》，建设法制政府和服务型政府的重要举措。特别对我市这样有效施工期短的城市来说，认真解决好建设项目审批程序多、时间长的问题，是改善投资环境，促进老工业基地振兴，努力实现快发展、建小康目标的紧迫要求。在认真分析研究我市审批工作现状及存在问题的基础上，按照国家改革的总体要求，__市改进建设项目联合审批工作的总体思路应当是：以《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《国务院关于投资体制改革的决定》为指导，以贯彻落实《行政许可法》、《__市行政机关联合办理行政许可事项暂行规定》为主线，以转变政府职能，实现建设项目行政审批体制创新、机制创新和管理模式创新为重点。坚持“三个有利于”的原则，大力推进建设项目审批制度改革，认真解决行政审批工作中存在的“错位、越位、缺位”问题，真正确立企业的投资主体地位；坚持依法行政，科学、合理、合法地行使政府行政许可管理权能，进一步完善联合审批机制，强化对审批工作的监管；坚持“精简、统一、效能”的原则，削减审批事项，简化审批程序，实行更为科学、先进的分类管理、并联审批流程。通过各项改革措施的落实，营造有利于各类投资主体公开、公平竞争的市场环境，激发投资者来我市投资兴业的信心和积极性，真正做到引得进，留得住，促进我市投资环境的改善；实现建设项目行政审批工作由计划经济型向市场经济型转变，由全能型政府向有限型政府转变，由审批型政府向监督型政府转变，由“管理型”政府向“服务型”政府转变；加快建立与市场经济体制相适应、与广大企业和人民群众愿望相一致的规范、简约、科学、高效的联合审批管理体制和运行机制，促进政府行政管理水平和服务效能的全面提高。建议重点抓好六个方面工作：

（一）认真落实《行政许可法》，进一步精简审批事项，简化审批环节，从根本上为审批工作提速增效创造条件。依照《行政许可法》等法律法规和国家、省、市清理行政许可的结果，对我市建设项目审批事项进一步清理。凡不符合《行政许可法》规定，国家、省、市明令取消的审批事项，一律停止实施；凡一个部门承担的多项许可事项，要一个窗口对外；凡由多个部门办理的许可事项，实行统一受理，并联审批；凡不属于行政管理范畴的审查事项，该拨离的拨离。

1、精简计划审批程序。按照《国务院关于投资体制改革的决定》，对各类非政府投资建设项目，一律不再实行审批制。政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。取消项目建议书、可行性研究报告和开工报告审批事项。计划部门应主动搞好与上级部门的对接，准确把握核准制、备案制的项目类别、标准及相关要求，使改革工作尽快落实到位。

2、简化国家安全事项审批程序。依照《国家安全法》的有关规定，对可能影响国家安全的建设项目（距党政军机关500米，距长途载波 通信机房300米，距市话通信机房100米范围内，以及外商投资项目），由市规划部门在规划选址时，告之建设单位向国家安全机关申报，经安全机关审查同意并出具批件后报规划部门。凡规划选址认定属法律规定范围以外的建设项目，一律不再履行国家安全事项审查程序。

3、精简停车场审批事项。依照《城市规划法》的有关规定，将城市交通环境的永久性停车场审查，改由规划部门在规划方案审查中一并进行，审批结果抄报公安交警部门备案，不再单独设立停车场审批事项。交警部门可依据规划方案进行事后检查，并在规划验收时进行把关。

4、精简各类专业技术审查事项。依照《行政许可法》和建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》等有关规定，各行政审批部门不再承担建筑方案图设计、施工图设计以及人防、防雷、抗震等专业设计图技术性审查工作，改由具备法定资质的专业审图机构依照国家规范进行审查。审查机构应当在5个工作日内将审查情况报相关行政主管部门备案，并对审查结果负责，承担相应责任。各行政审批部门只承担行政审查任务，并要大幅度压缩行政审批时间；同时，要积极做好专业审图机构等市场中介组织的培育和扶持工作。

5、简化土地审批程序。一是对应当通过公开招标、挂牌、拍卖取得用地的项目，一律实行“招拍挂”。二是对不宜实行“招拍挂”，需市政府审批的用地项目，建议调整为由市政府委托市土地部门依照相关法律法规进行审批，审批结果报市政府备案。三是对需由国家和省审批的用地项目，按国家和省有关规定执行。四是简化土地部门内部办理程序，最大限度地减少内部环节，缩短办理时间。

6、对办理时间过长的项目压缩审批时限。一是将规划选址办理时间由15个工作日压缩至9个工作日。二是将消防专业设计审查，由15个工作日压缩至10个工作日。三是将由业主组织实施的施工招投标活动不再列入审批程序，建设行政部门只负责即时办理中标通知书备案，可节省大量行政审批时间。

（二）改革审批方式，建立科学高效的审批管理新机制

1、实行牵头部门负责制

依照《行政许可法》和《__市行政机关联合办理行政许可事项暂行规定》，在建设项目联合审批的不同阶段实行牵头部门负责制。对某一阶段需由多个部门共同办理的审批事项，由牵头部门统一受理，其他涉及的部门均为协审部门。其中，规划选 址、规划审批阶段由市规划局作为牵头部门；开工审批阶段由市建委作为牵头部门；土地储备项目在“招拍挂”之前，由市国土局作为牵头部门。各牵头部门对协审部门有协调权、监督权，受件后，应及时征求协审部门意见，协调督办各协审部门按照规定时限反馈书面意见，并对本阶段审批时限和结果负责。各协审部门对牵头部门负责，应服从牵头部门的安排和要求，在规定的时限内向牵头部门提出办理意见，并承担相应责任。

2、建立分类审批制

（1）根据用地方式的不同，实行分类审批。在市属权限范围内，将建设项目审批按供地方式的不同分“招拍挂”和“非招拍挂”两类办理。一是对通过“招拍挂”取得用地的建设项目，在“招拍挂”之前，由市国土局牵头，在完成土地收储、土地普查、土地使用证收回工作的同时，组织相关部门先期完成该项目的计划审查、规划选址、环境评估、地震评价、国家安全审查等工作，确保项目具备拆迁条件。“招拍挂”结束，建设单位交纳土地使用费并领取建设用地批准书后，即可进行项目核准（或备案），核发建设用地规划许可证，缩短前期审批时间。项目达到规划设计条件后，进审程序，履行报建、建设工程、规划许可及施工许可等后续手续。二是对“非招拍挂”项目，在履行正常审批程序的同时，应尽量简化前置审批环节，实行并联审批，提高办事效率。

（2）根据资金来源和投资主体的不同，实行分类审批。一是对政府类投资项目，严格按照国家规定履行各项审批程序。二是对非政府投资项目，认真落实企业投资自，将项目审批分两类办理：实行核准制的项目，申请人只需提交项目申请报告，不再办理项目建议书、可行性研究报告和开工报告手续；实行备案制的项目，企业到计划部门即时办理备案手续。

3、完善并联审批制度

按照“牵头受理，抄告相关，并联审批，限时办结”的要求，实行并联审批制度。除“两书三证”（规划选址意见书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证）等主要行政许可事项采取串联审批外，其他能并联审批的事项原则上在不同的阶段实行并联审批，最大限度地减少审批环节，缩短办理时间。各个阶段的牵头部门，应当对本阶段的并联审批工作全面负责，收到申请人申报材料后，应根据项目具体情况，将申报材料同步转送各相关协审部门，并发出《联合办件通知书》。各协审部门应当在规定的期限内同步完成审查并作出行政许可决定，报牵头部门。各牵头部门要对并联审批的各个环节办理情况进行检查督办，并将联合审批意见在承诺期限内送达申请人。

4、完善联合踏察制度

建设项目联合审批实行一次性联合踏察制度。对需要组织两个以上部门现场踏察的事项，由市行政服务中心组织各相关部门一次完成踏察，不允许各部门多头、分散踏察。各部门要及时参加联合踏察，并在踏察结束后按照规定的时限向牵头部门提出明确的书面意见，否则，即视为同意，并承担相应责任。

5、建立联审会议制度

（l）对联合审批中遇到的重大、紧急或难点问题，可分别由牵头部门或市政府行政服务中心主持召开联审会议研究解决。各有关部门在接到会议通知后，应当委派能够代表本机关意见的人员按时参加会议。无故不参加联审会议的，视为同意会议形成的审查意见，应当按会议决定执行，并承担相应责任。

（2）联审会议应当形成会议纪要，可由牵头部门、市行政服务中心或市政府印发。有关部门应当严格按照会议通过的事项和承诺的办理时限执行。

（三）清理收费项目，改革收缴方式

1、对没有法律依据的各类收费项目，一律清理取缔。

2、城市建设收费，由收费办按国家有关规定收取，统一上缴 财政，专户存储，不再列审程序。依照《建筑法》的有关规定，由市建委在核发施工许可证时对城市建设收费进行把关。

3、国务院规定的建筑行业职工基本养老保险统筹费，由市建筑企业劳动保险费用统筹管理办公室在市政府行政服务中心窗口统一收取，上缴市财政专户存储。依照《建筑法》有关规定，由市建委在核发施工许可证时对该项收费进行把关，确保我市建筑行业职工养老保险费的落实，维护社会安定。

4、各类服务性收费，要一律与审批脱钩，严禁任何部门利用职权搭车收费。

（四）制定联合审批方案，按照分类管理的原则编制新的审批流程，实现我市建设项目联合审批工作的规范化、制度化、科学化、效能化

（五）完善联合审批内部监管机制，提高办事效率和服务水平。主要完善五项制度。

1、社会公示制。参加建设项目联合审批的各行政机关，应当将行政许可的事项、依据、条件、程序、期限以及申请人需要提报的全部材料目录和申请书示范文本等在市政府行政服务中心进行公示，并作出服务承诺，接受社会监督。

2、“窗口”办理制。各审批部门要授予“窗口”人员相应的权责，凡可在“窗口”办理的事项要放权给“窗口”；同时，要本着实事求是的原则，凡需由多人参与研究决策、难以由“窗口”一个人决定的审批事项，由“窗口”人员及时转到部门办理，但要严格限定办理时间。

3、限时办结制和一次告知制。每个审批事项必须按规定的时限办结，不允许违规超时。审批工作人员对申报材料不全、达不到规定条件的事项，要向申请人一次告知。

4、审批人员顶岗补位制。各审批部门要实行审批人员a、b角制度，认真落实“顶岗补位”措施，不允许因审批人员公出或病事假而搁置审批事项、延误审批时间。

5、监督管理和责任追究制度

市监察局、市法制办要依法对建设项目联合审批工作进行监督检查，对不依法行政、违反工作纪律和规章制度、延缓审批时间和等行为，要依照有关规定追究当事人及部门领导责任。触犯刑律的，移送司法机关依法惩处。

（六）加快联合审批载体建设，提高服务功能和办公自动化水平。建议对现有的行政服务中心微机办公系统进行改造，并与各部门的微机网络相连接，实现网上审批、联网作业，提高办事透明度和办理速度，使并联审批真正落到实处。