水利项目实施单位绩效管理探索

一、当前水利项目实施单位绩效管理存在的薄弱环节

1．一些水利项目经费预算财务人员不参与

今年水利部预算定额编制大纲已完成，说明水利项目经费预算已逐步迈向定额管理。项目预算编制越来越重要，尤其将来引入预算额度管理之后，预算编制不正确将影响水利项目经费的使用。目前编制水利项目预算大多是工程技术人员。在申报项目时，对于水利项目经费的预算仅仅看作是得到项目的必要手段，往往凭借经验来预估，而不结合财经制度对水利项目经费管理的要求，不请相关财务人员进行指导，对项目的各项开支缺乏足够的科学认证，使得预算不准确、不科学，从而在经费到位后无法严格按照预算执行。一些必要的正常项目开支因为事先未编入预算而无法在该项目中报销，不利于水利项目的开展，影响到项目的绩效评价。

2．项目预算编制简化、人手不够。水利投入持续加大，科学化、精细化要求越来越高

但因水利项目实施单位人手不够等原因，目前项目编制主要“重争取、重立项”的思想，编制中比较粗放。

3．实施单位的项目管理和内部控制没有跟上绩效管理的步伐

目前水利项目实施单位对项目管理基础薄弱，项目申报缺乏科学合理的立项审查决策机制；很多项目存在执行与立项脱节严重；一些项目不能按立项目标和内容完成；不注重对项目经费使用过程的控制等问题。此外，水利项目实施单位财政支出绩效管理的内部控制制度普遍缺失及执行不到位，存在诸多需要解决的问题。

（1）水利项目实施单位绩效管理的内部控制意识淡薄。长期以来，水利项目实施单位具体的财政支出项目及支出重点是由财政部门来决定的，管理的重点也只是保证每年的预算拨款能维持原有的水平或每年有一定的增长，对建立相应的内部管理制度来衡量并控制财政支出效率的主动意识不强。“轻管理、轻成本”，项目管理不规范、资金使用效率不高。部分领导和大部分会计人员和技术人员普遍对加强项目绩效管理认识不足，认为绩效管理是上级部门和财政部门的事情，到了绩效管理评价和检查时被动的应付就行。

（2）内部控制方法体系不够完善，项目绩效管理的业务流程不尽合理。主要表现在：不合理兼岗现象较为普遍；授权审批制度有待改进；流程控制体系不完善。

（3）预算编制及执行过程控制中存在问题。水利项目实施单位在水利项目预算编制方面缺乏应有的准确性、约束力和严肃性。部门预算的范围有限，尚未涵盖单位全部财务收支事项，部门预算的追加项目仍有很多，预算编制方法不科学，预算数据失实，支出的控制不把关，造成有的项目经费节余有的严重超支的后果，部门预算没有在单位内部按组织体系进行细化。

二、加强水利项目实施的单位绩效管理措施

1.领导重视

水利项目实施单位领导要承担社会责任，要改变以前项目申报“重争取、重使用、轻管理”的理念，要重视项目“成本—效益”思想，重视项目绩效管理工作。

2．财务人员参与项目申报的预算编制

进行水利项目申报时，项目负责人根据项目整体发展战略及阶段性目标，提出总体预算方案，由财务人员结合水利项目经费管理办法和财经制度，对总体预算方案进行分析和分解，反复认证，沟通协调，最终达成一致，形成申报方案。水利项目一旦申请成功，经费的预算便具有了强制性的约束力，项目负责人和项目组成员必须严格遵照执行。财务人员可以利用财务软件，按照申报时经费预算明细，设置各类费用报销比例，使用预算额度管理来控制水利项目经费的核算，保证项目经费按照申请计划使用，在项目经费使用的绩效评价中就不会存在项目执行过程中实际支出与预算严重不符的情况。

3．加强财务人员学习培训，转变思想观念，提高认识，建立复合型人才

在绩效管理理念的引导下，水利项目实施单位财务人员要由原来被动接受评审向主动自觉评审转变。要从资金“重分配、重使用”、“转变为“重管理、重效益”，以提高绩效管理的效率。在编制水利项目预算时，财务人员要积极参与，树立“效益”和“责任”观念，建立强有力的内部控制、约束机制以提高财政资金使用效果。

4．加强制度建设

上级主管部门应尽快出台水利项目绩效管理办法，内容包括：第一，水利项目绩效管理基础工作、信息化建设；第二，绩效跟踪管理办法，即项目跟踪、数据抽查和序时情况反映等方式，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程，这样可以及时纠正项目实施过程中效益与绩效目标的偏差，提高预算执行效力，保证项目按预定的绩效目标完成；第三，水利项目绩效考评指标和考核程序；第四，绩效管理约束激励和责权利对等机制；第五，水利项目绩效考核自我评价报告、反馈机制等内容。水利项目实施单位根据管理办法制定适合本单位的水利项目绩效管理实施办法。

5．加强项目绩效管理宣传和部门间沟通协调

塑造水利项目实施单位绩效管理文化氛围，使广大职工意识到绩效管理不仅是政府部门的责任，也是项目实施单位的责任，使大家认识到项目绩效管理是实现项目绩效的手段，是一种压力释放的手段，是一种与上级管理部门和财政部门沟通的有效方式。

6．加强水利项目实施单位内部控制，保障绩效管理工作正常开展

（1）加强基础工作建设，特别是单位的基础数据和资料库建设。绩效管理贯穿于水利项目全过程，需要从前期的调查、研究、可行性分析、项目立项、项目实施过程、监督检查、验收结算等各个方面的材料，而这些材料正是水利项目日常管理的材料。因此，为进一步减少水利项目实施单位与主管部门、财政部门的工作量，降低成本，要加强基础数据的收据和资料库建设工作。项目编制时吸收更多的职工参与，必要时对单位内部实行公开公示制度。要制定相关数据的采集标准和方法，建立完备的绩效管理信息系统、绩效考评基础资料数据库和项目监测系统，强化对项目预算支出的分析。

（2）实现绩效管理与预算管理有机衔接。应适应财政支出改革的需要，按照绩效的内在原则，逐步建立一套以预算管理为基础的内部控制体系，包括水利项目预算编制的前期调查研究环节、审核环节、执行环节和决算环节的相关监管制度和内控机制，如水利项目自我分析评价制度、资金的追踪绩效制度、奖惩激励制度和责任追究制度等。

（3）制定水利项目绩效预算编制的内部控制制度。从绩效预算编制入手开始构建绩效管理。在具体的绩效预算编制过程中，要结合水利项目预算支出管理实际，在绩效预算的各主要环节加强制度约束。对影响项目支出绩效的因素进行定义、识别、衡量和预测，制定科学、合理的支出计划。建立预算执行过程的绩效跟踪检查制度，在提出预算时要设有与该项目支出对应的效果指标；将水利项目预算与单位内部的责任预算有机结合。

（4）建立良好的水利项目预算执行过程内部控制体系。水利项目预算执行过程中的内部控制，是预算和政策执行的核心。一是要加强项目支出过程控制。包括供应商的选择与确定、批准合同、授权支出等。二是会计核算控制。严格按照政府颁发制度的要求进行会计核算和管理。严格按照预算会计的项目经济分类进行明晰的会计记录，会计报告的编制必须规范。三是国库集中支付与现金控制。管理的重点应在于编制科学的现金使用计划，跟踪支出周期(立项、审批和支付)每个阶段的拨款使用情况。四是政府采购控制。严格按照政府采购管理要求进行采购控制，确立采购的标准及相关制度，并公布于众；采购合同签订和采购过程应接受公众监督，采购结果应公布于众；在招标、实施采购、验收、款项支付等环节实施必要的职责分离及岗位轮换，以防范采购风险。五是实施内部审计监督。内部审计是内部控制的一种特殊形式，是对其他内部控制的再控制。水利项目实施单位应利用内部审计对内部控制体系进行评估，并作为提出改进管理效果建议的来源。内部审计结果可作为决定采取哪些适当措施纠正违规现象的基础。

作者：周平 侯海燕 单位：中共淮安市委党校 江苏省淮沭新河管理处