管控财政风险

地方政府债务日益庞大而无管控，出路何。

随着经济体制改革的深化，中国政府的公共活动变得日益复杂和多样化，政府债务规模也在不断扩大。为了国民经济长期健康发展，防范政府财政风险(以及与之连带的金融风险和社会风险)已经提上日程

中国财政的总体状况要好于许多发达国家，但由于预算管理制度改革相对滞后，潜在的风险程度并不是很清楚，尤其是地方政府的债务规模。为了防范与控制风险，首要措施是提高财政状况的透明度，从地方政府开始，逐步建立政府财务报告制度。

风险在累积

《预算法》规定，中央财政可以有赤字，地方财政不能有赤字、受这一规定的影响，中央政府的财政赤字和债务规模比较透明和清楚；除了中央财政代地方发债部分和世界银行等国际组织的贷款，地方政府的财政赤字和债务规模则基本处于隐性状态。为此，财政部在预算司设立了债务处，主要采取填表调查方式了解地方政府的债务状况。

目前，地方政府债务总余额究竟有多少，没有可信的统计数据。根据财政部财政科学研究所的调研估测，截至2007年底，“地方债务总余额在4万亿元以上，相当于GDP的16.5％，全国财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％。即使打个对折，也堪称数量惊人。”

最近几年，地方政府债务余额可能又有所扩大，尤其是在应对全球金融危机过程中，中央制定出台了“4万亿”经济刺激计划，需地方政府配套投入大量资金，债务融资是必然采取的方式。据央行统计数据显示，2009年上半年银行系统投放的7.4万亿元信贷中，大约一半是地方政府的项目贷款。

由此看来，地方政府(及其融资平台)的负债已达到相当规模。这部分负债并没有列为地方政府的财政赤字和债务，而未来资金偿还却与财政有密切的关系。更令人担心的是，目前地方财政并没有对这些债务实行管理和控制，其风险累积值得特别关注。这不仅构成了地方财政风险，而且这种风险在中国财政管理体制框架下，不可避免地会传导到中央财政，转化为全面的财政风险。

地方政府推进经济社会发展和城市化进程，通过债务融资进行基础设施建设是正常情况。关键是财政要管理债务，要有“度”的把握。可怕的不是债务，而是缺乏管理。为了完善地方政府的财政管理，需要建立相应的财务会计制度。

“全覆盖”探索

从国际上看，早在20世纪中期，一些国家就对地方政府预算制度和会计方法进行了重大改革的探索：20世纪90年代，政府预算和会计制度改革几乎遍及主要发达国家，目前仍在持续。

改革的主要动因，一是政府公共活动范围和财政规模逐渐扩大；二是政府财政赤字和债务率不断提高；三是对政府公共管理效率和预算绩效考核的需要；四是在金融市场上开展融资活动时，必须对政府融资主体的信用进行评估。

改革的主要经验如下：

――预算管理逐步涵盖全部政府活动。

为全面反映、监督政府公共活动和财务状况，政府预算与会计改革的方向是扩大覆盖范围，最终目标是把全部政府公共活动纳入政府预算和会计管理体系，包括政府经营企业的财务活动。

政府预算管理范围的全面性可以用图1反映。A部分是政府公共活动中的行政管理活动，是预算管理的核心部分；B部分是政府公共服务活动中具有专门用途、而又非商业化运营的活动；C部分是以政府投资为主体、或者政府介入的商业化运营活动。全面的财政预算管理应覆盖A、B和C三个部分。

――政府预算会计引入权责发生制。

概括地讲，政府预算与会计改革的主要做法是在收付实现制(Cash Basis Accounting)基础上，引入或者转向权责发生制(Accrual Basis Accounting)。政府预算和会计向企业会计靠拢，引入企业会计的原理和做法，通过对政府资产和负债的评估，来控制和防范财政风险。

两种会计制度之间的主要区别如表1所示：

――实行预测性的滚动预算。

在已完成或正在进行政府预算与会计改革的国家，一个明显的共性特征是预算报告实行3年一5年的滚动预算。

滚动预算建立在权责发生制会计基础上，可将当前的财政预算状况和未来预期结合起来，既可看到当期财政收支对未来财政状况的影响，又可从预防财政风险角度出发，来控制当前的财政收支规模。

――先财务报告、后预算报告。

由于改革的技术性强，为了降低改革难度，通常先改革和完善政府部门的财务报告，再改革政府预算报告。

新西兰、澳大利亚、瑞典、英国都是首先在财务报告中采用权责发生制、预算报告保持收付实现制，然后才是编制权责发生制预算。美国、法国、希腊等国正在进行这个过程，财务报告已采用权责发生制，预算报告仍采用收付实现制。

这样的改革顺序，一方面是为了保证政府会计和预算系统正常运行，另一方面也使两者更好地联系起来。

――先地方财政、后中央财政。

在绝大多数国家，政府预算与会计改革从地方政府开始。改革的主要动因是地方政府为满足资金需要，通过政府举债融资来弥补财政赤字。随着政府融资『生活动扩展，地方政府逐渐变成了一个非企业的、但带有一些企业经营特点的主体。

地方改革为中央的改革奠定了基础，这样的改革顺序可以减少改革风险。

引入“权责发生制”

中国的政府预算与会计制度正在不断改革完善。2001年的改革，在中央财政总预算会计的特定项目上引入了权责发生制。

2007年政府预算收支分类改革扩大了政府预算的范围，增加了预算透明度。但与一些发达国家相比，目前中国政府财政预算管理还有较明显的差距，判断财政风险的能力还比较差。

主要问题包括以下三个方面：

――财政预算管理远没有覆盖政府全部公共服务活动。

目前政府预算的覆盖范围是行政和事业单位预算内外资金，以及部分主管部委的基金。政府的企业性活动、政府的担保融资等还没有纳入财政管理范围。目前中国存在着大量的政府经济活动，包括政府垄断行业和企业、有政府财政担保背景的投融资平台、国有控股企业或企业集团等。这些政府性经济活动基本上游离于政府财政管理之外，或者说与政府财政管理是“两张皮”。

国有资本预算，也仅对国资委集中管理的国有企业分红部分进行简单的收支流量记录，还没有汇总的全国国有资本财务报告。

由于预算管理范围不全面，在观察分析政府某一类公共服务的支出规模时，很难得到完整的成本信息。

――政府预算与会计依然以收付实现制作为主要的核算办法。

这可能与政府经营的企业活动没有纳入财政管理有关系。收付实现制会计无法提供支出周期各阶段的完整信息，使得监控财政风险、评估政府财政状况、展望财政可持续发展等变得十分困难。

――尚不能提供完整的政府财务报告。

现行预算会计系统，还无力提供政府整体合并的财务报告，预算报告也成为不完整的财政支出成本报告，

即不是全口径的财政成本。因此，不论是政府管理者还是公众，都无法全面了解和掌握政府公共活动的全貌和完整的财务状况。

改革的“技术路径”

根据中国公有制单位众多和公有资产庞大的国情，参考国际上先地方、后中央，先财务报告、后预算报告的改革经验，出于当前防范地方财政风险的迫切性，特提出以下建议。

――制定方法。

由财政部会计主管机关负责制定关于地方政府财务报告制度的办法和规定。这一制度应遵循三项原则。

一是覆盖地方政府的全部下属法人，包括企业法人、事业法人、机关法人、特设机构(国资委)。

二是对不同类型的法人制定侧重点不同的会计准则。对企业法人、事业法人和特设机构实行权责发生制会计制度，机关法人也应逐步实行权责发生制会计制度，以便把地方政府的全部活动纳入统一的会计管理体系。

三是明确各类法人层级之间的报表归并汇总关系，最终应形成县、(地)市、省三级政府财政部门出具的完整的地方政府财务报告。

―企业法人和特设机构应先行一步。

地方财政风险主要产生于投融资领域，具体开展投融资业务的主要是地方政府的企业，而企业的会计制度已经是成熟的权责发生制。所以，把企业纳入地方政府财务报告制度的会计主体范围，不仅具有风险防控的迫切性，而且具有迅速实施的可行性。

应该以中共十六大确定的出资人制度为依据，在省、(地)市两级，把融资平台、投资公司、国资委管理的国有企业等地方政府经营的全部企业财务活动，率先纳入地方政府财务报告制度的会计主体。经归并汇总，形成两级政府经营性活动的财务报告。

同时，应明确规定，地方政府的融资平台必须注册为企业法人，不得注册为事业法人或机关法人。

――培训与试点。

1993年企业财务会计制度改革时，大规模培训起到了相当好的推动作用。建立地方政府的财务报告制度是一项牵动面很大的改革，同样需要预先培训。

为慎重推进改革，可先在一些地方政府进行试点，对参与试点的地方可给予一些融资激励。

――逐步建立全面的财务报告制度。

针对地方财政存在的潜在风险，需要掌握地方政府活动的全面财务状况。为事业法人和机关法人制定了权责发生制财会制度后，应逐步把行政和事业单位纳入地方政府财务报告，真正搞清楚地方政府的融资和债务、资产和负债情况。