浅议PPP项目中的风险管理问题

摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式在公共服务提供上有其独特的优势，是化解地方财政风险的一条新路子，但在项目的甄选、建设、运营和回收等过程中也存在一定的项目风险。西方国家的实践经验显示，良好的法律和制度保障，统一的项目管理机构，以及运营前的项目风险评估、识别和分担机制是有效化解项目风险的关键。

关键词：PPP项目；风险管理

近几年，政府和社会资本合作（PPP）模式受到各级政府的热捧，甚至成为很多地方支撑基础设施建设的最主要的途径。那么，何为PPP？不同的机构、不同的学者给出不同的定义。就一般而言，PPP 模式是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过建立适当的资源分配、风险分担和利益共享机制完成公共项目，满足公共需求。PPP模式之所以成为政府极力推崇的公共产品提供模式，主要是因为：一方面，政府近几年的财政收入放缓，支出压力增大；另一方面，民间资本迅速积累，庞大的社会资本，尤其是闲置的社会资金，迫切需要寻找新的投资点。同时，它为减除基础设施建设中对于地方融资平台的过分依赖，进而缓解地方债务风险提供了一条新路子。

尽管PPP 模式在公共服务的提供上有其独特的优势，但也有一定的风险。2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，财政部也印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》。因此，对于PPP项目中的风险管理问题进行探讨是十分必要的。

数据来源：World Bank and PPIAF， PPI Project Database. （http：//）

一、PPP项目中的风险来源与分类

PPP项目一般具有投资规模大，建设、运营周期长，技术要求高，涉及到的利益相关方众多且利益关系复杂的特点。加之，我国大规模的公共项目采用PPP模式的时间较短，很容易产生风险。PPP项目中的风险贯穿于PPP项目的甄选、设计、融资、建设、运营、回收等各个环节，稍有不慎就会造成巨大损失。一般地，我们可以将风险分为系统性风险和非系统性风险。PPP项目的系统性风险主要有政治风险、法律风险、社会环境风险等；而非系统性风险主要包括项目选择风险、融资风险、管理运营风险、合同风险、技术风险、市场风险等。

在传统的项目采购中，政府常常通过招标和合约签订，把主要的风险都转移给了项目的中标人。进而政府在项目运营中只看重自己的收益而忽视了承包商的利益和自己的责任，其结果是没有形成合作关系。一旦出现风险，往往不能及时化解。PPP项目中公共部门和私营参与方共同分担风险。政府虽然把具体的建设、运营等风险转移给社会资本参与方，但风险最终的承担者仍是政府的。

二、西方国家的实践经验

（一）英国

英国的PPP项目发展较早。自1987年至2012年，英国有730多个项目采取PPP模式。目前，已经基本实现了从基础设施建设到公共服务提供的多领域覆盖。2012年，为进一步降低项目风险、提高PPP项目的成功率，英国政府总结以往PPP项目运营中的经验教训，对PFI进行改革，推出PF2 。与PFI不同，PF2由私人部门进行设计-建设-融资-维护基础设施，但私人部门不再参与基础设施的运营。整个PPP项目由财政部门主导，并制定了详细的操作指南和争端解决机制；建立统一的监管机构，完善社会监督。

（二）美国

美国的PPP项目最突出的特点就是有完善的法律和制度保障。PPP项目有地方立法机构的支持，保证政府不参与私人部门的具体项目运营活动，减少寻租和低效率。同时，完善公私合作的制度保障。例如，匹兹堡建立了公私合作的制度平台――ACCD。这一平台主是为公私部门建立合作关系，并为PPP项目进行论证和游说。

（三）澳大利亚

澳大利亚也注重完善法律法规，建立专业的管理机构来管理PPP项目。在项目规划、论证阶段就已经完成项目风险分担，并强调“谁有能力管理好风险谁就来管”。澳大利亚PPP模式的另外一个鲜明特点就是建立多层次的管理机构。基础设施建设局负责对全国的PPP项目进行审批；同时，各地因地制宜地建立自己的管理机构，并成立专家指导委员会。

三、结论与政策建议

目前，学界已经开始重视研究PPP项目中的风险管理问题。总结起来，政府主要可以从以下几个方面着手：一是，在PPP项目发起阶段中政府应起主导作用，并进一步统一管理权。二是，在项目筛选中注意选择那些能够带来一定收益的准公共产品项目，既不超前也不滞后；三是，建立风险清单以便于风险的识别，并约定各类风险中各方承担的的显性风险和隐性风险；四是，PPP项目作为公共项目，要完善预算管理，在PPP项目预算的编制、执行、监督等多个环节强化预算约束，均衡有效推进预算执行，用预算监管好项目。五是，在现有的有关PPP项目的管理办法基础上，进一步形成相应的立法，以对PPP项目的运作加以法律约束。（作者单位：扬州市英成科技小额贷款有限公司）

参考文献：

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