浅议如何落实建筑工程监理的安全责任

时间:2022-05-03 11:33:23

浅议如何落实建筑工程监理的安全责任

摘要:本文首先介绍了在建筑工程中建立的安全责任,然后重点探讨了如何落实建筑工程监理的安全责任。

关键词:建筑工程;监理;安全责任;落实

中图分类号: TU198 文献标识码: A 文章编号:

建设工程监理是一种有偿的工程咨询服务,监理单位按建设单位的委托和授权,根据有关法规和监理合同以及其他工程建设合同,对工程建设实施的监督管理。因此,工程监理应该在建设单位委托的业务范围内承担责任。

1.正确认识监理的安全责任

在《安全生产法》、《中华人民共和国建筑法》和《合同法》以及有关现行法规中,仅规定了建设单位有监督工程施工质量、进度和造价的权利,而没有赋予监督施工安全的权利。既然建设单位没有监督施工方安全生产的义务和权利,作为受建设单位委托的监理单位,也不应负有监督安全生产的义务和权利。依据权责对等的一般性原则,监理单位承担的安全责任应该限定于监理过程中的“工程实体质量安全事故”责任,而不是承包单位进行组织生产建设中的“施工生产安全事故”责任。

此外,《安全生产法》所称的生产经营活动,是指企业自身的生产经营活动,该法约束的主体,是自身的经营活动可能给他人造成人身伤害和财产损失的单位,不应包括为建设工程提供监理服务的监理单位。即使监理单位可视为《安全生产法》中包括的生产经营活动企业,涉及的安全事故是施工方单位生产经营活动出现的事故,绝不是监理单位生产经营活动出现的事故,所以在施工企业生产经营活动中出现的施工企业自己施工人员的伤亡是施工企业的事,是施工企业及与其有连带合同责任单位的事,因此《安全生产法》所约束的生产经营活动主体,是发生事故的施工企业及与其有合同关系的相关责任单位,绝非是与施工企业无任何关系的监理单位。

监理单位如果在监督管理活动中,因自己违反操作规程和规范造成自己的监理人员的伤亡事故,这时生产经营活动的主体才应为监理单位,才受《安全生产法》所约束,我们一定要正确理解《安全生产法》立法的初衷和本意。

2监理安全责任监督管理主体的认定与法律适用

(一)监理安全责任监督管理主体的认定,根据《安全生产法》第九条规定,“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”因此应由建设局对建筑安全生产工作依法实施监督管理的职权。

(二)监理安全责任的法律适用,安监局援引的法律法规分别有《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》及《建设工程安全生产管理条例》。首先从法律适用上讲,依据《中华人民共和国安全生产法》作出处罚的行政管理相对人应当是发生安全生产事故的生产经营单位,而无论是监管责任人还是监理单位,都显然不是发生生产安全事故的生产经营单位,监理单位从事的是监理服务行为,而不是施工安全生产经营行为。所以安监局把《安全生产法》以及由它衍生出的《安全生产事故报告和调查处理条例》作为行政处罚依据,存在行政相对人主体认识上的错误。

其次,从行政机关执法依据上讲,县安监局以其行政职能不能援引《建设工程安全生产管理条例》来作出处罚,因为能够以《建设工程安全生产管理条例》作出行政处罚的行政主体不应当是安监局而应当是建设局。该《条例》第六十八条第一款明确规定“本条例规定的行政处罚,由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。”虽然安监局与建设局都是行政机关,但不等于行政机关可以随意援引法律,任意进行处罚。其所援引的行政法规必须与其行政职能相对应,才能真正起到公正执法的作用。

再次,在法律适用上,对监理单位的行政处罚,应适用《建设工程安全生产管理条例》,因为《安全生产法》没有对监理单位及其工作人员在发生安全生产事故时应如何作出处罚的规定,而《建设工程安全生产管理条例》第五十七条当中明确规定,“违反本条例规定,……,造成损失依法承担赔偿责任”,也就是说,《建设工程安全生产管理条例》对于监理单位出现安全事故的责任无论单位和个人都有明确的处罚依据。《安全生产法》属于一般法,《建设工程安全生产管理条例》是特别法,根据特别法优于一般法的原则,即便监理单位应当受到处罚,也应适用《建设工程安全生产管理条例》,而不是《安全生产法》。况且安监局以《建设工程安全生产管理条例》来确认监理单位违法,却用《生产安全事故报告和调查处理条例》的罚则来处罚监理单位,适用法律混乱,破环了法律的内在统一性。

此外,用不同法律条文认定同一违法事实,又用同一处罚条款对行政相对人作出不同的行政处罚,其政策法律观念之淡薄,其行政行为之随意可见一斑。另外,处罚告知依据的《建设工程安全生产管理条例》第十四条,确有要求监理单位向主管部门报告安全隐患的义务,但该法条对于监理单位履行义务的前提是在监理工作中发生严重安全隐患,要求施工单位停工整改而施工单位拒不整改或不停工的情况下,明显不包括安全事故发生的停工期间。

(三)建设工程安全生产的监理责任,依据《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》(建市[2006]248 号)对建设工程安全生产的监理责任规定,监理单位的安全监理职责有:

1)监理单位应对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查,未进行审查的,监理单位应承担《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案未经监理单位审查签字认可,施工单位擅自施工的,监理单位应及时下达工程暂停令,并将情况及时书面报告建设单位。监理单位未及时下达工程暂停令并报告的,应承担《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。

2)监理单位在监理巡视检查过程中,发现存在安全事故隐患的,应按照有关规定及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工。监理单位发现安全事故隐患没有及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工的,应承担《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。

3)施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的,监理单位应及时将情况向当地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。监理单位没有及时报告,应承担《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。

4)监理单位为依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的,应当承担《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任。监理单位履行了《建设工程安全生产管理条例》规定的职责,施工单位为执行监理指令继续施工或发生安全事故的,应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。

监理单位完全履行《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》规定安全监理职责,不应再承担安全事故责任,其全部责任应由未执行监理指令私自拆除塔机的施工单位承担。此外,安监局认定的法律事实与客观事实不符,适用法律不当,程序混乱,以致作出了错误的处罚决定,依法应当撤销。

从《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的内容也可以看出这个法条要求执法机关对被处罚人处罚前,必须履行责令其整改的义务,这是处罚的基本前提,执法机关未履行该义务,对监理单位的处罚行为是无效的行政行为。当地任何行政机关均没有对拆塔吊之事给予监理单位下达过限期整改通知书。既然行政机关没有履行这样的法定义务,那么其对监理单位作出行政处罚就是错误的,是与《行政法》相违背的。

结语

监理行业其自身的特殊性,生产安全事故发生的复杂性,使得现行法律在司法实践中容易引起混乱。随着监理市场的日趋成熟、规范,有关的法律、法规、规范等应及时作出相应的调整。同时政府有关管理监督部门不能超越法律,一味强调监理方在安全生产管理方面的责任,更应该加强施工单位的安全监督管理力度和政府管理部门的监管力度,杜绝安全事故的发生。

参考文献

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[4]张文静.关于工程监理承担安全责任问题的思考[J].中国科技信息,2005(16)

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