台湾推动“国家型”科技计划概览

摘要：台湾顺应“发展高科技，实现产业化”的世界趋势，自1998年起已实施了十项“国家型”科技计划，希望通过加强政策引导和长期投入，促进官产学研的创新合作，推动高技术的产业化和产业升级。在与产业发展联系紧密的领域，特别是在台湾具有较好产业基础的领域所开展的计划较多，但涉及民生类的计划近年来逐渐减少；早期开展的计划普遍投入经费较少，近期开展的计划预算有逐渐增多的趋势，而且在台湾产业基础较强的领域，其计划的预算相对较高。台湾实施“国家型”科技计划的重点领域有一定的特点，从计划管理、预算分配、执行过程以及投入产出公布都基本形成了一套固定的程序和办法，但也存在领域选择不均衡、多数计划的执行结果大都集中在学术论文和专利产出方面，实现技术成果转让和成果产业化的结果不太理想等问题。

一、台湾“国家型”科技计划的形成及发展脉络

上世纪50年代以后的台湾在经济建设方面积极奉行对发达国家产业的跟进政策，形成了50年代“进口替代”、60年代“出口导向”、70年代“重化工业”这样明显的产业发展阶段，基本形成了台湾的外向型产业体系。由于70年代的两次能源危机，作为台湾出口市场的发达国家经济停滞，台湾的经济也备受冲击。从1981年起，台湾制定和实施了十年经济建设计划，其目标是以科技升级为前导，带动经济结构调整和产业升级，也相继通过几次全台科技会议提出了推动能源、材料、信息、自动化、生物技术等“重点科技”并制定“国家科学技术发展十年长期规划”及“六年中期规划”等，试图从战略和政策层次强调以科学技术发展来推动产业升级，但实施效果却并不理想。其中的主要原因是，在台湾这种以中小企业为主的地方，企业规模小、技术开发能力弱，如果政府不给予足够政策引导和资金支持，企业在产业调整中往往是跟着市场随波逐流。所以，这一时期台湾行政当局也陆续采取了规划建立科技园区、推动科技专项计划、策略性工业发展政策和《促进产业升级条列》的制定等四项措施，力图提升企业在产业创新领域的活力。这些政策和规划层面的措施促成了台湾70年代以后的一轮产业结构快速调整，推动了台湾重化工产业的成长，显示出政策因素在台湾科技发展和产业结构调整中发挥的作用。但是，在台湾的产业结构中，超过九成的厂商为中小企业，而在中小企业中大部分的厂商没有研发部门，产业技术也基本遵循的是“面向出口”的消化吸收国外技术的跟随模式，呈现出政府与企业间创新投资不均衡、企业的研发投入强度小等问题，使台湾的产业调整和升级再次遇到发展瓶颈。

到20世纪的80、90年代，世界范围的高技术革命逐渐向产业界延伸，各国政府为了适应第三次技术革命的发展趋势，推动高新技术的应用和产业化，纷纷加强对科技的扶持和引导性资金投入以体现国家意志。以美国的“战略防御倡议”为标志，欧盟提出“尤里卡计划”、中国实施“863计划”等高度综合性的科技发展计划，各国政府对高技术的投入及对产业化的支持渐显成效。台湾行政当局也逐渐认识到，只有改善社会整体的创新环境才能够满足社会发展的需求并实现台湾产业从“代工制造”到“高值化制造”的根本转变，修正了以往以产业发展引导科技发展的政策，提出“科技导向”的经济发展战略，并开始创新体系的构建，相继提出了“科技岛”构想、建设“亚太高科技制造中心”、“亚太研究重镇”和“科技化社会”等目标。

为了发挥台湾的竞争优势并解决重大社会经济问题的需要，整合研发各阶段的优势，推动官、产、学、研整体的创新机制建设，台湾“?政院国家科学委员会”（以下简称“国科会”）于1996年提出设立“国家型”科技计划并拟定了《“国家型”科技计划推动要点》。该文件对台湾实施“国家型”科技计划的目的、批准条件，组织机构的构成及任务、经费编列及管理考核等进行了相应的规划。该“要点”对设立“国家型”科技计划提出了一些基本要求，即：必须有长期而明确的目标、能开发出创新技术，对产业发展或社会福利有重大贡献；具有跨部门、跨领域的且需要政府引导投入并给予长期支持；具有国际性、前瞻性，能够整合产业的上中下游以及官产学研资源并进行良好的分工合作，促进产业投资。在1998至2001年间，台湾“国科会”共批准设立了6个“国家型”科技计划，即：“防灾”、“农业生物技术”、“电信”、“制药与生物技术”、“基因组医学”和“数字典藏”，随后又设立了“系统芯片”、“纳米”和“能源”等计划。

二、各“国家型”科技计划的执行情况概要

台湾的“国家型”科技计划从1998年开始设立至今已有十五年，“国科会”前后共批准设立了十个“国家型”科技计划。其间，有些计划在执行过程中因研究环境的变化、承担实施机构的调整以及研究成果的应用和产业化等因素的影响，发生了计划的更名、合并或终止等情况，目前尚有七个“国家型”科技计划仍在继续执行之中。截至目前，台湾推动的“国家型”科技计划的名称、执行期限、预算及主要实施目标见下表：

计划名称 执行期限 总预算

（亿元） 计划实施主要目标

防灾计划（一期） 1998-2001

（四年） 10.4 结合学术研究与防灾专业机构，整合利用研究成果应用于防灾技术；加强政府各部门防灾有关基础及应用研究；建立防灾决策支持系统、建立维护防灾资讯系统；防灾救灾法规的修订及防灾救灾体系的运行检查和调整；扩大和提升相关国际合作范围及层次。

防灾计划（二期） 2002-2006

（五年） 30.7 协调政府有关部门系统开展防灾有关的上、中、下游科技研发工作，推动研发成果转化为实际防灾运用技术。防灾计划于2006年终止执行。

电信计划（一期） 1998-2003

（五年） 128.4 开展以3G为主的无线通讯技术研发，以宽带网络基础建设、提高宽带网络服务和宽带应用为主，建设试验网络，成为宽带网络重点技术的综合测试平台。

电信计划（二期） 2004-2008

（五年） 133.5 以无线通讯、宽带网络、应用服务三大领域技术为重点开展研究，配合产业推动、人才培养，推动台湾电信产业技术的提升与产业结构调整。“电信”计划于2009年后转为“网络通讯”计划。

网络通讯计划 2009-2013

（五年） 41.4（注） 以电信应用有关通讯技术（包括通讯、信息与综合应用服务技术）研发为主轴，同时完善发展这些技术所需的法规环境；开展接入技术、通信软件及平台技术、应用服务技术及法规环境研究等。

农业生物技术计划（一期） 1998-2001

（四年） 7.9 开发本土农业生物技术产品的有关技术（涉及的领域包括：花卉与观赏植物、植物保护、水产养殖、畜产/动物用疫苗、农产品保鲜利用、环境保护及保健/药用植物等），建设相关科技资源及研发与应用体系。

农业生物技术计划（二期） 2002-2004（三年） 19.9 整合农业技术上、中、下的人力、物力和科技资源，加强本土具有产业开发潜力的研究，落实产业应用，提高生物技术产品的国际竞争力。

农业生物技术计划（三期） 2005-2008（四年） 25.72 推动兰花等花卉的产销体系、中草药及保健食品产业化体系、优良猪鸡生产体系、生物反应器生产相关技术开发、基因改性生物（GMO）评估技术及产业认证等15项产业化建设，实现商品化。

制药与生物技术计划（一期） 2000-2002（三年） 10.6 以本地抗癌天然药物的研发为主，从上游的化学药物研究（包括合成、天然化合物）、生化药物（包括重组蛋白、抗体）及生物医学芯片；中游的药物毒理、制剂、GMP生产及临床实验；下游的药物市场开拓（GMP量产）等。该计划从第二期更名为“生物技术与制药”计划。

生物与制药技术计划（二期） 2003-2006（四年） 75.9 重点是在一期计划范围内加强相关资源的整合并增加开展小分子和蛋白药物的研发。

制药与生物技术计划（三期） 2007-2010（四年） 33.96 在整合第1、2期计划成果的基础上，以癌症药物、糖尿病药物、心血管药物及神经药物的4大类药物为目标，开展上、中、下游的综合研发。

基因组医学计划（一期） 2002-2004（三年） 72.7 以基因组相关基础研究为主，开展疾病预防、诊断与治疗，特别针对台湾常见病，结合基础研究、动物模型与测试、临床实验、技术转让等开展研发，完成基因药物开发，促进产业技术应用。

基因组医学计划（二期） 2006-2010（五年） 76.16 以癌症、糖尿病、心血管疾病、神经性疾病和传染病相关研究为主轴，整合各部门的药物研发资源，促进上游研发成果的产业化应用，建设及运营相关核心设施，开发具有产业化潜力的技术，提供技术支持，辅助生物制药业者投入基因组相关研发应用。

数字档案计划（一期） 2002-2006（五年） 27.8 将台湾重要文物藏品进行数字化，以实现文物的数字化典藏。

数字学习计划（一期） 2003-2007（五年） 40.1 整合数字化学习平台，发展整体数字化学习。

数字典藏与数字化学习计划 2008-2012（四年） 36.78 本计划是2007年由“数字典藏”与“数字化学习”两个计划合并而成。计划主要目标：以“以典藏多样台湾，深化数字化学习”为目标，推动数字典藏、数字技术研发与整合、数字核心平台、相关学术研究和社会应用推广、推动数字典藏与数字化学习的产业发展、数字化教育网络、语文数字化教学、海外推展及国际合作等。

系统芯片计划（一期） 2002-2005（四年） 76.7 发展具有知识产权的整合电子设计自动化软件，重点在于建立平台，将系统封装技术应用于实际产品，根整合产学研力量，将台湾建设成全球系统芯片设计中心。

系统芯片计划（二期） 2006-2010（五年） 101.36 建立丰富的知识产权，整合电子设计自动化软件，提供优良的设计环境，加速由系统封装向系统芯片制造转变，创新性产品开发、先进技术的整合及人才环境的全球化。

纳米计划（一期） 2003-2008（六年） 231.9 提升纳米技术研究的原创性，建立纳米技术平台，加速纳米技术产业化，建立国际级纳米共同实验室，加速培育纳米人才，开创以技术创新、知识产权创造为核心的高附加值知识型产业。

纳米计划（二期） 2009-2014（五年） 62.2（注） 开展纳米前瞻研究，支持纳米电子/光电、纳米仪器研发、能源与环境技术、纳米生物技术、纳米材料与传统产业技术应用，使研究成果转化为产业竞争力，推动纳米科技产业化。

能源计划 2003-2007（五年） 303.22 提升能源自主与安全、减少温室气体排放、开场能源产业、提升能源使用效率、改善能源使用结构

注：仅为2009-2010年两年的预算。

三、台湾实施“国家型”科技计划的一些特点

台湾各“国家型”科技计划涉及的领域相对单一，主要为经济产业、生物技术及民生科技三个领域，而2009年设立的能源计划则比较综合，涉及的领域相对较广。从计划实施十五年的变化来看，台湾行政部门在推动和执行“国家型”科技计划时，也采取的是一种“摸着石头过河”的思路，根据计划执行环境、研发方向和目标取向的变化，对计划实施的领域选择、名称、主管机关、承担机构、执行期限、研究重点及投入等都在不断进行调整。总体看来，有以下一些特点：

1．经济产业类计划的领域选择。在经济产业类计划中（含网络通讯、系统芯片、纳米及能源计划），均被认为是推动台湾经济发展所需的重要技术，并且是促进台湾产业转型的关键技术。由于从代工产业发展而来的台湾企业在计算机、半导体、芯片制造、电讯和网络等信息技术领域有着雄厚的产业基础，它也是台湾制造业的优势领域，研发水平也不低，因此在经济产业类项目中列入网络通讯（原电信科技）项目不足为奇，而系统芯片则是在上述领域拓展智能化所必需的技术。因此，网络通讯、系统芯片计划都可以看成是为信息技术产业升级提供支持。纳米技术及其产业在全世界也属于新兴产业，其产业化尚不成熟。台湾在纳米领域原本没有多少基础研究的优势，但看重的是纳米技术将对人类生活产生全面的影响，有可能引发一场技术革命和产业创新浪潮，因此将纳米技术列为“国家型”科技计划之一。纳米计划以人才培养及核心科研设施建设为主，以推动纳米学术研究及产业化为目标，以期抢占技术先机，获得产业竞争的先发优势。由于经济产业类计划大都涉及到台湾产业的强势领域，因此计划的投入相对较高。这一方面是因为相关产业基础雄厚，研发人才和研发基础完善，需要较多的投入才能满足业界的需要，同时这些计划也被寄予了推动台湾产业转型、实现研究成果产业化的较高期望。

2．生物技术类计划的领域选择。在生物技术类计划中（含农业生物技术、生物技术与制药及基因组医学计划），涉及前沿的分子生物技术，并与民生与健康产业息息相关。由于台湾在农业技术领域有一定的研究传统和基础，精准农业及其相关技术较为发达，将农业生物技术列入“国家型”科技计划可以在既有的农业技术优势的基础上，利用生物技术改造传统农业，能够促进精准农业的产业化发展并有助于提高台湾农产品的竞争力。而生物制药及基因组医学在台湾并无太大的基础研究优势和技术应用基础，将其列入“国家型”科技计划的考虑也是期望通过加大对生物制药及基因组医学研究的投入，从而在台湾创造出新的产业或者推动现有传统产业的升级改造。同样，这两项计划的内容也可能基本限于开展前瞻性的研究，离推动相关产业发展的目标尚有不小的距离。但从这些计划的实施过程的变化中可以看出，涉及农业的研究比例在逐渐下降，计划项目的投入近年来在逐渐向纯生物技术研究领域倾斜。

3．在民生类计划中（含防灾、数字典藏与数字化学习计划），与社会安全、教育和社会文化密切相关。“防灾”科技计划是台湾最早开始实施的“国家型”科技计划之一。由于台湾地处亚热带地区，台风频繁且台湾属于世界上有感地震最频发的地区之一，有73%的土地和人口处于易遭受地震、洪水及干旱等自然灾害之中，在世界上也属于易受自然灾害损害的地区之一。因此，将防台风（含气象、防洪与泥石流研究）、防震（地震及地震工程研究）及体系建设（防灾救灾体系、社会经济和防灾救灾信息），促进科研成果的应用等列入防灾科技计划之中开展重点研究，该计划与推动产业化发展关系不大。数字典藏与数字化学习是唯一一项涉及文化教育领域的“国家型”科技计划，主要为适应知识社会发展趋势及数字化时代的需求，平衡社会与经济发展的需要，在知识经济产业化方面进行探索，为文化教育领域的发展提供支持。民生类计划的投入在整个“国家型”科技计划中所占的比例原本就不高，而且在实施过程中还出现了计划的“关、停、并、转”现象，研究领域逐步缩减并且单一化，目前仅有“数字典藏与数字化学习”一个计划尚在执行中。这种现象可以理解为，这类计划被认为与推动产业升级和提升台湾经济作用有限，与设立、实施“国家型”科技计划的初衷联系不紧密，因此逐渐被边缘化。

4．能源“国家型”科技计划是台湾“国科会”推动的第十个“国家型”科技计划，其涵盖的领域相当广泛，其性质也比较特殊。由于能源技术是近百年来全球技术开发的焦点，属于相当成熟的技术范畴，因此需要开展基础研发的技术和进行产业化拓展的空间并不太大。由于台湾常规能源缺乏，99%的能源需要进口，而风力、太阳能和潮汐能等可再生能源技术的发展和应用在台湾反倒有一定的空间。因此，能源“国家型”科技计划把重点放在了节能减碳、能源技术（重点在可再生能源技术）及能源技术综合利用、政策规划与人才培养等方面，研究课题涉及的范围广，首期计划（五年）的预算就达到300多亿元。由此看来，能源“国家型”科技计划不能看着是一项单纯的经济产业类计划，它与社会发展和民生都密切相关。

5．“国家型”科技计划的设立、管理和绩效考核已形成体系。台湾“国家型”科技计划由“国科会”依据全台重大科技会议确立的重要项目及台湾各项建设所需审议立项。计划项目一般由业内科研机构或产业主管部门提出构想，经“国科会”审议通过后即成立计划指导小组，负责遴选总主持人、批准设立计划办公室并审议纲要计划书。各计划依其涉及的领域不同，均确定多个行政部门主管。例如：“农业生物技术”计划的主管部门有“国科会”、“农委会”和中研院，而“网络通讯”计划则由“经济部”、“国家通讯传播会员会”、“交通部”、“教育部”、“国科会”等多部门作为主管，项目经费由计划的主管行政部门依据各自负责的内容按年度列编科技专项预算执行。在整个执行过程中，由计划办公室负责计划的执行协调与管理、定期向“国科会”提交计划执行与评估报告。台湾推动实施“国家型”科技计划的整体投入资金并不算少（例如：2006年度9个执行中的计划预算总额为128.1亿元，占当年台湾“行政院”科技预算的18.5%），各计划在不同执行期内的预算也不相同，而且不同计划的预算资金分配差距也较大。各个计划的执行情况都要按年度进行考核并通过《中华民国科学技术年鉴》统一公布，包括投入经费、人力资源、产出论文和专利、培养研究生、产出研究报告、技术转让及吸引投资等，甚至有些计划将发表学术论文层次（如SCI论文数）以及被引用次数都作为产出进行统计。

总体来看，台湾的“国家型”科技计划所涉及的领域并不广泛，基本上集中在台湾具有比较产业优势或者认为有较大产业发展前景和影响力的相关技术领域。即使该技术领域属于新兴技术产业并具有较好的产业发展前景，计划所涉及的范围也是局限于该技术领域中的某些点而不是全面推进。这一方面可以看成是台湾推动“国家型”科技计划在设立时就考虑了“目标有限”的原则，也可以认为是因台湾在这些技术领域的基础研究并不广泛，无法全面企及整个领域研发的因素所致。另外，与国防、安全有关的项目也未列入“国家型”科技计划，因此台湾的“国家型”科技计划对社会经济发展的支持并不全面。经过十多年的实践，台湾的“国家型”科技计划从领域研究重点、计划管理、预算分配、执行过程以及投入产出公布等基本形成了一套固定的程序和办法，对计划的投入和产出都要定期进行考核并公开。在计划的产出方面，虽然各计划都强调要加强技术成果转移、推动产业化发展，但根据目前公布的执行结果，多数计划的产出大都集中在学术论文、人才培养和专利产出等方面，而通过计划实施所实现的技术成果转让、成果产业化和吸引投资等方面的效果却显得差强人意。