政采法治化要走多久

2015年1月30日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）正式出台，《条例》自2015年3月1日起施行。回首望去，《政府采购法》自2003年实施以来，已经过去十多年，当初该法对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设发挥了重要作用。但是随着政府采购改革深入推进，政府采购总规模的逐年升高，政府采购活动中暴露出质量不高、效率低下等问题。为此，有必要制定条例，来完善政府采购制度，进一步促进政府采购的规范化、法制化，构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的政府采购工作机制。

从法制到法治

其实早在去年年底财政部就释放出《条例》出台的一些信号，财政部政府采购管理办公室主任王瑛在一次会议上谈到，依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托和必然要求，也是深化改革的重要保障。作为公共财政管理的重要内容和实现国家经济社会发展目标的重要工具，政府采购制度也必须按照十八届三中、四中全会的要求，深化改革，推进政府采购从法制向法治的转变。她认为，目前所要做的工作就是依法推进政府采购法律制度体系建设。要抓住十八届四中全会召开后政府采购立法工作面临的有利形势，加快政府采购法律制度体系建设工作。一方面，要积极推动政府采购法实施条例尽快出台；另一方面，要研究条例出台后对现行制度办法的清理规范以及相关配套规章制度的修订工作。此外，还要结合GPA谈判进程适时启动法律调整的相关工作。

记者从一些基层财政部门了解到，他们对《条例》的出台期待已久，一位西部地区某县财政局工作人员告诉记者，这些年来政府采购工作中存在着一些不容忽视的问题，如政府采购意识不强，政府采购机构设置不规范等等。个别采购单位领导由于习惯思维，缺乏新的财政支出理念，不主动申请政府采购，存在“先斩后奏”等规避政府集中采购行为。以致出现不经政府采购管理部门审批，自行采购；自行采购后再向采购部门补办手续；个别单位片面强调项目的特殊性、时间的紧迫性，对政府采购不配合，事先不申报，想方设法不按政府采购法定方式和规定程序办理采购。特别是乡镇这一级和项目单位，违反采购规定的现象普遍发生。另外该县财政，仅仅是“吃饭”财政。很难在年初安排采购预算，若单位确需购置固定资产，大部分是变卖旧的，买新的；或者年度中单独申请由财政追加采购资金，单位自编采购预算。所以临时采购、即审即购现象十分严重，给采购工作带来一定的盲目性和被动性，直接影响了采购质量和效率，难以发挥政府采购的规模效益。这些问题的存在，势必会对财政资金的使用效益大打折扣。当然，这些模糊界定也和政府采购法当中存在的一些问题有一定关系。

对此中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，从政府采购法实施到政府采购法实施条例施行。时隔12年多，实施条例来之不易。《条例》的出台，是健全政府采购制度的重要一步。当前，政府采购范围越来越大，采购金额日益增加，制度规范相当重要。希望《条例》的施行，能够让政府采购更加便捷，更加有效，让政府采购能够真正节约财政资金，促进国家治理现代化目标的顺利实现。

突破与亮点

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东告诉记者，可以说，《条例》最大的突破之一，就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。近几年来，政府采购领域频繁曝出的“天价采购”“豪华采购”等问题，让社会不同方面颇有微词。实际上，这些问题在很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。而《条例》最大的突破之一，就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容。《条例》第十一条要求采购人做好采购准备工作，特别是要科学合理地确定采购需求，这是一种明确的目标定位，表明采购就要符合需要。第十五条规定采购人、采购机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件，这就使采购需求成为编制采购文件的重要依据，突出以满足需求为主的原则。采购需求管理应该包括采购人需求提出、需求说明、需求论证、需求控制、需求确立等多个层面。需求确立重点是明确确立需求的主体及其享有的权利和承担的责任，保障需求确立具有严肃性。

另外政府采购被称为“阳光采购”，人们常说阳光是最好的防腐剂，政府采购的全过程，都应该在公开、透明的环境中进行。然而，在实际操作中，一些采购人、采购机构、供应商通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。为了防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》大大增加了公开透明的相关内容。《条例》第八条规定政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的，政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上。第二十一条规定采购人或者采购机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上。其次，采购方式、评审方式和标准等需要公开。以及中标和成交结果、合同等需要公开。最后，投诉处理结果也须公开。为保证政府采购的公开和透明，《条例》增加了很多新的具体规定，将更有效地促进政府采购工作的规范和完善。

徐焕东还指出，我国政府采购采取了聘请社会人士担任评审专家的非职业评审方式。其好处是专家属于无利害关系的第三方，随机选择一些比较懂行的专业人士，实现评审的客观可靠。但另一方面，专家评审的权利、义务、责任等并不十分明确，现实中出现诸多如专家不“专”、专家难“责”、专家操纵等实际问题。为了解决这些问题，《条例》在专家职责、权利、义务和责任等方面作了补充规定。第一，进一步明确评审专家产生方式。第二，明确了专家的义务和职责。第三，进一步明确专家的责任和对专家的监督管理。

还要完善

当然，必须清楚地认识到，《条例》的实施，并不代表着政府采购制度建设的结束，如何更好地发挥制度应有的激励与约束作用，仍要在实践中不断探索。增加政府采购透明度，绝不仅仅是《条例》中几款条文就能完全解决的，要贯彻到实际操作过程中，必须有严格的监督，对于不按规定公开的单位、机构和具体责任人，依法进行处罚，同时依靠现代网络信息技术，通过建立统一的采购网络平台，让社会各方面广泛参与和监督，这样才能真正提高政府采购的公开和透明，为实现采购规范化和科学化服务。

徐焕东这样说道：“《条例》出来确实有很大进步，但是要把政府采购中遇到的所有问题都解决是不可能的。如果政府采购要实现真正科学运行，就要动大手术。要把《政府采购法》《招标投标法》《合同法》三法合一，最终结果是能够建立一个完整的系统的规范的政府采购监管体系。把政府采购适用的法律，完整统一起来。但是现实的情况是政府采购货物服务适用于政府采购法，工程采购却要遵守工程招投标法等等。这种监管的状态分裂不是我们期望的方向，建立政府大采购监管体系框架，最终应该还原到一个平台上。另外招标投标如同竞争性谈判一样，只是一种采购方式，采购方式不需要专门立法。因此从长远来看，政府采购现实问题并不是出台《条例》就能解决的，需要进一步完善，需要建立一个政府购买货物工程服务的完整法律，这是我们未来应该发展的方向。”