如何正确理解“十三五”规划建议

许正中，国家行政学院教授，财政学学科带头人，博导。现任国家行政学院经济学教研部教授。研究领域为宏观经济与财政政策、区域经济与区域发展战略、管理学与管理模式创新。主要讲授《从国际视野重绘中国城镇化战略路线图》《绩效预算与政府管理创新》《多元开放平台与区域产业集群创新》等专题课程。主持完成了4项国家自然科学基金项目、2项国家社会科学基金项目、6项国家软科学研究计划项目、5项世界银行课题，3项联合国课题，参与多项党中央、国务院交办的重大科研咨询项目。出版了《绩效预算与构建有序社会》《走向创业型经济》《中国现代职业教育理论体系研究》《跨越：中国经济战略转型》等30多部学术专著，在国内外重要期刊180多篇。2008年享受政府特殊津贴，2009年入选新世纪百千万人才工程计划。2007年、2011年其两本专著荣获“三个一百”原创图书工程奖，2012年荣获第三届黄炎培优秀理论研究奖。

记 者：10月26日至29日，党的十八届五中全会（以下简称全会）在北京召开。会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）和《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》。请您谈谈“十三五”规划的主线是什么？

许正中：“十三五”规划是以同志为总书记的党中央编制的第一个五年规划，彰显了党的执政使命与人民主体地位，是中国跨越“中等收入陷阱”向更高发展阶段迈进的艰难跃升，是迎来全面建成小康社会这“第一个百年目标”的最后冲刺，也是跋涉在民族复兴之路上的社会主义中国的关键一程。

“十三五”时期是全面建成小康社会全面实现的五年，也是全面深化改革、全面推进依法治国取得决定性成果的五年。“十三五”时期，中国将实现经济社会发展全面转型升级。“十三五”规划的核心目标是要全面建成小康社会，我国进入“全面现代化”的时代，将以“经济社会双重转型升级”为主线。未来的中国，既有“发展是硬道理”，又有“转型是硬道理”。这意味着要从“加快发展速度”转向“加快转变发展方式”。创新成为经济社会双重转型的重要法宝，创新驱动发展则成为经济增长的新常态、新动力，而创新速度和创新质量将成为国家和国家之间竞争的一个重要砝码和标志。

中国亟需以完备、科学、系统的制度体系推进社会转型升级。制度的演进需要适应时代的变化，响应社会生产力的发展。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中说：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”当前，中国的改革已进入深水区，诸多矛盾和问题错综复杂地交织叠加在一起。只有推动制度更加成熟、定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果，才能有效破解经济社会转型升级的发展难题，成功应对现代化过程中的风险考验，实现现代化的最终目标。

三大驱动轮与三驾马车一起成为经济转型升级的主引擎。技术、技能和创意成为经济社会发展的三大驱动轮，将和消费、投资及出口三驾马车一并成为经济发展的引擎。技术推动产业衍生、裂解与职业交替，加快产业创新发展速度;技能倍增社会财富和增加社会个体融入主流社会的机会;创意催生新的经济活动，不断发现新的创富机会。产业原创通过耦合技术、技能和创意，不断将新型生产要素纳入现代产业体系，结合多元文化、多元思维和多元价值观体系共同推动现代化进程。信息经济时代的来临和技术的超加速发展，推动着技术创新和产业原创呈现出非线性、团聚式突破的新特征。中国在加速工业化并向知识化跃升的过程中，必须抓住新一轮技术革命、产业革命和管理革命的机遇，积极探索产业原创战略支点，开拓产业高端集聚化发展道路，全面增强技术、技能、创意和产业匹配度，提升自主创新能力和推动产业持续升级，综合提升创新活力、创业活力与抵御风险的能力，引领经济社会新一轮跨越式发展，从已有的、不平衡、不协调、不可持续的发展轨道，转换到新型的、更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上，从“加快发展”的轨道转向“科学发展”的轨道，从不公平发展的轨道转向公平发展的轨道，从“黑色发展”的轨道转向“绿色发展”的轨道。

记 者：根据全会精神，“十三五”规划中将有哪些新提法新部署？

许正中：一是指导思想和总体发展格局定位所发生的变化。“十三五”规划的指导思想将发生变化，强调存量规划。东部转型升级迫在眉睫，“十三五”将会重点考虑发挥东部沿海地区的优势，特别是会强化对于东部地区存量的规划，存量规划正式成为法定主流规划的一部分。存量规划主要回答的是如何将现有的资源转移给能为城市贡献最大的使用者。因此，存量规划是结构调整规划，其核心是产权，在存量规划里，我们必须面对大量既有产权所有人。 特别是对国有企业占用的大量低效率使用土地的调整，将涉及到国有企业管理体制的改革，如果能突破这一体制性瓶颈，建立起符合市场经济原则的交易制度，将是走向现代市场经济制度极为重要的一步。

总体发展格局定位：四大区域，将改变以往国家战略遍地开花的情形。党的十八届三中全会后确定了四个区域发展战略，即京津冀一体化、丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路以及长江经济带。这四个区域规划基本覆盖了中国未来社会经济发展的重点区域。

二是生态文明建设从口号变为落地规划。生态文明建设要从口号变为落地规划，就要实现理念的具体化、规则化、操作化。从中国所处的当代世界环境看，虽然中国工业化起步晚，人均历史排放比发达国家低很多，但同时也要看到，中国的发展使全球的排放格局及背景发生了较大的变化，我们面临着巨大的挑战，此次中美达成排放协议，到2030年排放达到峰值，如果我们不改变经济发展方式，不走“转型发展”的道路，我们的发展将难以持续。

“十三五”规划强调要将生态文明建设的理念具体化、规则化、操作化。规划的重点内容是在能源、环境双约束下对产业作出选择。 在工业新的增长点稀缺、节能减排硬约束加强并叠加制造业周期性衰退的复杂情况下，工业结构调整怎样把握国际新工业革命的趋势，主动调整和被动调整相结合是一个大课题。

三是“健康中国”成为国家战略。推进健康中国建设，深化医药卫生体制改革，理顺药品价格，实行医疗、医保、医药联动，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略。

我们应树立大健康、大卫生、大医学观，全面考虑人与自然、社会的关系，实施模式转变、重点前移、转化整合战略。一方面，完善财政投入保障机制，增加人口与健康科技投入，积极采取经济有效的干预措施和适当的卫生策略，努力提高全民健康水平;另一方面，在食品安全的基础上进一步关注营养安全，实施食品全程可控监管，消除食品安全隐患，保障全民餐桌安全、营养安全。

四是部署推进“一带一路”战略。“一带一路”是中国全方位对外开放的必然逻辑，也是文明复兴的必然趋势，还是包容性全球化的必然要求，标志着中国从参与全球化向塑造全球化的态势转变。“一带一路”建设应既超越古代，又超越近代，体现在：一是理念革新，提出共商、共建、共享理念;二是方式创新，即依靠中国与有关国家既有的双边和多边机制，借助既有的、行之有效的区域合作平台，主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，实现 “五通”――政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。

“一带一路”建设涉及国家众多、种族众多、文化信仰多元，如何协调各方利益，如何确定权责利标准，如何正确发出中国作为负责任大国的和平声音，都是重要课题。我们建议布局“能力、标准、评级、运营”四位一体体系，实现“一带一路”发展突破。

推行“一带一路”战略，需要这样几个能力：提供跨国公共产品和服务的能力;创新公共产品服务提供方式的能力;企业国际化运营的能力;人才培养能力;金融服务能力;战略研判和研究能力等。这些能力可以借助亚洲企业联合会下属的国际企业大学培育中心进行培育及孵化。

规划再好，计划做得再出色，如果缺乏运营能力，那么对规划的切实推进并无益处。因此加强“一带一路”建设的运营能力，已成为迫在眉睫的事。建议举办“一带一路”合作论坛，协调中国和沿线各国在政府、银行、企业和各种民间组织的合作，建立起畅通的交流机制。“一带一路”沿线国家当中，一边是经济较为活跃的东亚经济区，一边是传统的发展地区，我们需要尽快建立资金融通的平台与制度，促进资金结算与流转。

五是完善人口发展战略，全面实施“二孩”政策。促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2014年底，中国的老年人口数量达到2.12亿人，成为世界上第一个老年人口破2亿的国家。据世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。根据联合国公布的人口数据，1990～2010年世界各国老龄人口平均增长速度为2.5%，中国为3.3%。发达国家老龄化进程长达几十年到一百年，比如法国115年，美国60年，德国40年，日本24年，而中国仅用了18年时间。人口老龄化不是阵痛，而是长痛。缓解人口老龄化，主要方法就是把总和生育率提高到世代更替水平附近。这就需要生育政策作出重大调整。从双独二孩到单独二孩，再到当下的二孩全面放开，生育政策的系列变化正是为了化解人口老龄化的危机。

记 者：全会提出，“十三五”期间经济保持中高速增长。请您谈谈对这句话的理解。

许正中：根据经济发展的自身规律，在经过30多年的超常规高速增长之后，资源发展条件已接近临界水平，中国经济必然需要一个时期来进行调整;从外部来看，世界经济所存在的结构性矛盾在危机之后没有得到明显改善，强刺激下的“复苏”动力不足，在21世纪第二个10年的后半程，世界经济将会遭遇一段比较困难的时期。当增速下降到一个合适的位置，调整充分以后，中国经济将会真正迈入“新常态”。而“十三五”时期恰恰是中国经济由1978年以来的超高速增长迈向新常态的转折期。我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态，一方面，密切关注深层次矛盾叠加现状;另一方面，以“双创”推动中国经济跃升。

国际市场动荡与国内深层次矛盾凸显形成叠加。今年以来，世界经济和贸易低迷、国际市场动荡对我国影响加深，与国内深层次矛盾凸显形成叠加，实体经济困难加大，宏观调控面临的两难问题增多。在党中央、国务院坚强领导下，通过加强定向调控和相机调控，以结构性改革促进结构调整，实施稳定市场的有效措施，既积极化解“难”、努力巩固“稳”，又不断扩大“进”，经济运行保持在合理区间，符合预期，新的动能加速孕育形成，就业扩大、收入增长和环境改善给群众带来实惠。全国上下的共同努力和中国经济的巨大潜力，增强了我们战胜各种困难的信心。

发展仍是解决中国一切问题的基础和关键。我国虽然是世界第二大经济体，但人均水平排位还很低，家底还不厚实，决不可歇脚停步。保持经济中高速增长、迈向中高端水平，既是基于经济增长阶段性特征的规律遵循，也是实现全面建成小康社会目标和科学发展的必然选择。保持中高速增长，才能保证财政税收、企业利润、居民收入有合理的增速，为转方式、调结构创造条件;推动产业向中高端迈进，既能扩大需求，又能创新供给，增强经济持续增长的动能。必须把握好稳增长和调结构的平衡，努力实现“双中高”。

创新宏观调控思路和方式。实现“双中高”还面临诸多挑战，需要付出艰苦努力。一方面，要继续创新宏观调控思路和方式，提高政策的针对性、灵活性，用好财政政策空间相对较大的优势，合理运用降准、定向降准、降息等货币政策手段，保持经济平稳运行，妥善应对和化解风险，促进经济筑基固稳;另一方面，要全面深化改革，推动更高水平对外开放。要围绕厘清政府与市场关系，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，把财税、金融、国企等重点领域改革向纵深推进，破除制约发展的体制机制障碍。围绕“一带一路”建设和开展国际产能合作，构建开放型经济新体制，推动外贸向“优进优出”转变，拓展发展新空间。

在当前新旧动能转换的接续期，实现“双中高”，需要打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。要突出补上民生短板、推进新型城镇化、促进产业改造升级等重点，扩大有效投资。这方面政府不唱“独角戏”，而要与社会资本合作采用PPP模式，实现建设共担、利益共享。

“双创”推动中国经济跃升。要坚持实施创新驱动发展战略，用“双创”激发人民群众的无穷创造力，更好发挥我国人力资源优势，在创业创新中推动大企业和小微企业共同发展、传统产业改造和新兴产业成长齐头并进、服务业壮大和制造业升级互促共进。在发达国家里，劳动者一生会转6次职业，这体现出劳动者的转业能力很强。而我们的教育是用工业化的思维、农业化的办法来解决知识经济的问题，肯定解决不好。将来我们的创业教育要以学科弹性、能力弹性作为重中之重，培养劳动者的创业能力、专业能力、转型能力。不是每个大学生都必须去创业，但要促使一定比例的大学生创业成功。一个人创业能带动9～13个人就业，这将很好地解决我国的就业难题。

记 者：“十三五”期间，中国的发展方式将会有哪些变化？

许正中：全会及其通过的《建议》提出了全面建成小康社会的新目标，首次提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，为中国“十三五”乃至更长时期的发展描绘出新蓝图。这五大发展理念，紧紧扣住了当代中国发展的五大命脉，表明了党中央对中国发展路径新的理解，也决定了中国未来的发展方式和发展路径。

第一，坚持创新发展，把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。创新是解决改革与发展难题的重要途径，也将是启动新一轮经济增长的动力和实现社会平稳转型的利器。中国走追随型经济发展之路，尽管实现了30年的经济高速增长，但也日益暴露出种种弊端，引发出若干经济和社会问题。要在未来的改革进程中突破生产力浓缩与转移、产业创新与技术支撑以及人口素质提升与人力资本培育三大瓶颈，跨入新兴发达国家之列，领军亚洲经济板块，由追随型向引领型发展过渡，我们需要彻底转变经济增长方式，立足于创新、创业，破解就业之困，紧盯先导产业，引领全球科技新动向，实现经济社会“蛙跳式”发展。

第二，推动全方位协调互动，补齐短板。协调发展的前提是充分认识当前面临的诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，注意各项改革的关联性、系统性、耦合性，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。其中推动城乡协调发展，可以采取三园互动机制推动城镇化进程。当下，在中国城市化已进入快速爬升马鞍区的背景下，在人口集中、产业集聚、土地集约的目标下，通过创业园、安居园、培训园"三园互动"的机制，借助政策制度、交互创业、混合安置，科学、高效地推动城乡协调发展。

第三，坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策。现代生态文明是新文明观、经济方式、生活方式、社会发展方式、科技范式等一系列变革的系统性革命。是按照自然生态规律，运用信息技术、生物技术、纳米技术和新能源技术，以自然的生态统一性和生态化的社会实践方式，对自然生态进行修复性、协调性、可持续性开发，形成生产生态化、生活生态化的一种新兴文明态。现代科学技术的快速发展，为绿色发展提供了广阔前景。通过云计算、物联网、大数据，实现城市的智能化、灵动化，未来的城市不仅可以实现零排放，还会转换能量、产生新能量，形成绿色智慧城市。我国现代生态文明建设的困境在于农业文明的思维和里坊制封闭式制度环境。要想走出该困境，需要在深刻把握耦合型生态文明本质要义的基础上，结合我国国情，运用现代技术，对城市进行生态文明改造，实现未来城市与生态文明建设的融合，打造低碳城市、零排放城市、智慧城市，创新生态文明发展路径，引领现代生态文明发展潮流。

第四，坚持开放发展，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。全球化进程同时是一种控制和权力的过程，在这一进程中，主导社会的主流文化模式成为范本。在全球经济治理方面，中国当前正日益从被动参与变为主动参与，制度设计至关重要。然而，中国长期以来都缺少对制度设计中法律内在逻辑的考虑，仅是“问题导向”式设计制度，易造成参与国际经济治理面临制度瓶颈。消除经济治理制度短缺、提高经济治理制度的质量，是大力推进中国参与国际经济治理的关键。

第五，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。经济结构转型的进程实质上也是以社会利益重新配置为动力激发转型的进程。或者说，经济结构的转型与社会利益分配的嬗变必然是一个相伴相生的进程。在中国经济社会转型过程中，社会矛盾似乎并未明显消弭，反而伴随着社会利益分配关系的重大变化和社会利益分配格局的重大调整，出现了大量的社会矛盾。我们必须按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。

记 者：谢谢您接受我们的采访！