采用“PPP”投资模式的分析

[摘 要]新型城镇化建设带来较大的资金缺口，而地方债务居高不下，可供政府资金腾挪的空间有限，因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。PPP模式即Public―Private―Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

[关键词]新型城镇化建设 民营资本 融资 分析

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）30-0064-01

新型城镇化建设带来较大的资金缺口，而地方债务高企下，可供政府资金腾挪的空间有限，因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。2013年12月的中央城镇化工作会议明确提出，“放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。

根据融资项目属性不同，可以选择不同的融资模式。当前政府主推的时介于两者之间的融资模式，典型的有BOT和PPP模式，两种模式的主要区别也是政府介入的程度和方式不同，并无明显的优劣。一般来说，BT模式适用于非经营性项目，BOT模式适用于经营性项目，PPP模式适合准经营性项目。

1、PPP模式和BOT模式的区别

PPP模式和BOT模式对于政府的资金压力较小，因此也成为力推的主要融资模式。这两种融资模式非常相近，差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、支付方式、利益诉求、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。

1.1 合作关系方面，BOT模式是政府与企业是垂直关系，即政府授权企业独立建造和经营设施，PPP模式是政府与企业是合作关系，即政府与企业参股组建项目公司，共同建造和经营设施。

1.2 民营企业进入时点方面，BOT模式是在招投标阶段进入项目，PPP模式是在项目的可行性分析与论证阶段进入。

1.3 支付方式方面，BOT模式是更多是用户付费，PPP模式是用户付费和政府补贴。

1.4 利益诉求方面，BOT模式是双方只关注自己利益，PPP模式是双方以整个项目利益最大化为目标。

1.5 风险分担方面，BOT模式是民营企业承担风险较大，政府对项目的控制较弱，PPP模式是政府对项目控制较强，双方共同承担风险。

1.6 融资担保方面，BOT模式是以民营企业资信或项目预期收益担保，PPP模式是以项目预期收益和政府补贴担保。

1.7 信息是否完全方面，BOT模式是信息不对称，PPP模式是信息共享。

2、PPP模式的应用

PPP模式在海外得到广泛应用。在美国，最大的PPP部门是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目进行，并且越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式，南部诸州的收费高速公路PPP项目正在建设中。英国签订的PPP合同累计超过700项，总投资超过500亿英镑，涉及交通、卫生、教育等领域。亚洲和非洲各国的PPP项目也很多，据世界银行调查，全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立，主要集中在能源和交通等基础设施领域。

通过在政府与民营企业之间建立了风险共担机制，PPP模式能够调动民营资本的积极性。在项目建成运营后，政府成立专门监管机构，定期核定项目运营成本，对民营企业的短期亏损进行补贴，使得民营企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，使民间资本进入成为可能。但是当前法律法规的不健全，公平有效的风险分担机制尚未得到完善都会阻碍PPP模式进一步推进。

PPP现已成为财政部力主推广的模式，被寄予解决城镇化资金来源、缓解地方债等期望。财政部副部长王保安预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，而PPP模式正抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。

在农民市民化过程中，政府、市民和企业三方都需要出资。政府方面需要承担责任包括基建、医疗教育、公共安全以及社会保障等。农民个人也要承担社会保障和购房等。PPP模式将是资金重要来源在拓宽投资渠道、分担成本方面，建议引导社会资金，大力推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等方式提供基本公共服务。在未来的城镇化建设中，规范、透明的城市建设融资机制必不可少。社会资本合作（PPP模式），将成为城镇化资金来源的重要渠道。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。”

3、PPP模式的分析

3.1 PPP合作协议责任应明确划分

政府和企业签订协议时的责任划分，具体的规定由双方协定。比如运营一个供水项目。停水，是政府批准停水，这是规定，企业必须遵守。

3.2 PPP模式的资本不做限制

目前国家推广的PPP并没有明确是私人资本、外资还是国资。对于一个城市来讲，无论是私人资本、外资、国资都属于外来资本，都是PPP引进的模式，比如，很多城市有国企参与PPP项目，因为对于这个城市而言，外来的国企也是外来的资本。

3.3 应引入咨询公司构建管理体系

以前政府对公共事业的运作，一般是平台公司或者自己的国有企业。但是政府的投资效率不一定很高。像医院、学校、水务、垃圾处理、地铁、天然气等公用事业，传统上这属于国有体制范畴，政府与企业没有界线，一般是委派的方式做。 PPP是将市场资本引进，而且周期长，面临的问题是把双方的边界划清楚，不划清楚，双方会出现扯皮的现象，对资源消耗较大。而咨询公司的作用就是重构管理体制，把政府和市场的边界清楚，双方的责权清楚了，事情才好执行。

3.4 PPP与公众利益不一定冲突。

PPP项目，企业参与竞标，政府选择一家报价低的公司。最典型的是地铁PPP模式，票价是两块钱，这与政府的结算价有差价，政府与公司有个合同价，假如我定的价格高，多的部分归我，假如定的低，我给你补偿。这等于是把市场化与公共服务在机制上解决掉，相当于政府购买了服务。

3.5 要在市场竞争条件下开展工作

PPP模式节省资金是有前提的，不是PPP模式就一定节省资金，而是在竞争的条件才会节省。如果没有竞争，政府建的污水厂原本只要3亿元，可能就会要4亿元，而如果让社会资本进来竞争，或许只需2亿元。市场经济一定是竞争，离开竞争就不是市场经济。PPP节省资金提高效率，一定是竞争的，没有充分的竞争，是实现不了的。

综上所述，PPP存在很多的模式，有财政购买服务的形式，还有经营收费的模式等。PPP项目是千差万别的，基本的原则是能市场化就市场化，社会资本能做的就社会资本做。