[摘 要]新型城镇化建设带来较大的资金缺口,而地方债务居高不下,可供政府资金腾挪的空间有限,因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。PPP模式即Public―Private―Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
[关键词]新型城镇化建设 民营资本 融资 分析
中图分类号:F291 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2014)30-0064-01
新型城镇化建设带来较大的资金缺口,而地方债务高企下,可供政府资金腾挪的空间有限,因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。2013年12月的中央城镇化工作会议明确提出,“放宽市场准入,制定非公有制企业进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。
根据融资项目属性不同,可以选择不同的融资模式。当前政府主推的时介于两者之间的融资模式,典型的有BOT和PPP模式,两种模式的主要区别也是政府介入的程度和方式不同,并无明显的优劣。一般来说,BT模式适用于非经营性项目,BOT模式适用于经营性项目,PPP模式适合准经营性项目。
1、PPP模式和BOT模式的区别
PPP模式和BOT模式对于政府的资金压力较小,因此也成为力推的主要融资模式。这两种融资模式非常相近,差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、支付方式、利益诉求、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。
1.1 合作关系方面,BOT模式是政府与企业是垂直关系,即政府授权企业独立建造和经营设施,PPP模式是政府与企业是合作关系,即政府与企业参股组建项目公司,共同建造和经营设施。
1.2 民营企业进入时点方面,BOT模式是在招投标阶段进入项目,PPP模式是在项目的可行性分析与论证阶段进入。
1.3 支付方式方面,BOT模式是更多是用户付费,PPP模式是用户付费和政府补贴。
1.4 利益诉求方面,BOT模式是双方只关注自己利益,PPP模式是双方以整个项目利益最大化为目标。
1.5 风险分担方面,BOT模式是民营企业承担风险较大,政府对项目的控制较弱,PPP模式是政府对项目控制较强,双方共同承担风险。
1.6 融资担保方面,BOT模式是以民营企业资信或项目预期收益担保,PPP模式是以项目预期收益和政府补贴担保。
1.7 信息是否完全方面,BOT模式是信息不对称,PPP模式是信息共享。
2、PPP模式的应用
PPP模式在海外得到广泛应用。在美国,最大的PPP部门是供水和废水处理,约15%的市政水务服务通过PPP项目进行,并且越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式,南部诸州的收费高速公路PPP项目正在建设中。英国签订的PPP合同累计超过700项,总投资超过500亿英镑,涉及交通、卫生、教育等领域。亚洲和非洲各国的PPP项目也很多,据世界银行调查,全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立,主要集中在能源和交通等基础设施领域。
通过在政府与民营企业之间建立了风险共担机制,PPP模式能够调动民营资本的积极性。在项目建成运营后,政府成立专门监管机构,定期核定项目运营成本,对民营企业的短期亏损进行补贴,使得民营企业“有钱可赚、有利可图”,且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题,使民间资本进入成为可能。但是当前法律法规的不健全,公平有效的风险分担机制尚未得到完善都会阻碍PPP模式进一步推进。
PPP现已成为财政部力主推广的模式,被寄予解决城镇化资金来源、缓解地方债等期望。财政部副部长王保安预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元,而PPP模式正抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。
在农民市民化过程中,政府、市民和企业三方都需要出资。政府方面需要承担责任包括基建、医疗教育、公共安全以及社会保障等。农民个人也要承担社会保障和购房等。PPP模式将是资金重要来源在拓宽投资渠道、分担成本方面,建议引导社会资金,大力推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等方式提供基本公共服务。在未来的城镇化建设中,规范、透明的城市建设融资机制必不可少。社会资本合作(PPP模式),将成为城镇化资金来源的重要渠道。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。”
3、PPP模式的分析
3.1 PPP合作协议责任应明确划分
政府和企业签订协议时的责任划分,具体的规定由双方协定。比如运营一个供水项目。停水,是政府批准停水,这是规定,企业必须遵守。
3.2 PPP模式的资本不做限制
目前国家推广的PPP并没有明确是私人资本、外资还是国资。对于一个城市来讲,无论是私人资本、外资、国资都属于外来资本,都是PPP引进的模式,比如,很多城市有国企参与PPP项目,因为对于这个城市而言,外来的国企也是外来的资本。
3.3 应引入咨询公司构建管理体系
以前政府对公共事业的运作,一般是平台公司或者自己的国有企业。但是政府的投资效率不一定很高。像医院、学校、水务、垃圾处理、地铁、天然气等公用事业,传统上这属于国有体制范畴,政府与企业没有界线,一般是委派的方式做。 PPP是将市场资本引进,而且周期长,面临的问题是把双方的边界划清楚,不划清楚,双方会出现扯皮的现象,对资源消耗较大。而咨询公司的作用就是重构管理体制,把政府和市场的边界清楚,双方的责权清楚了,事情才好执行。
3.4 PPP与公众利益不一定冲突。
PPP项目,企业参与竞标,政府选择一家报价低的公司。最典型的是地铁PPP模式,票价是两块钱,这与政府的结算价有差价,政府与公司有个合同价,假如我定的价格高,多的部分归我,假如定的低,我给你补偿。这等于是把市场化与公共服务在机制上解决掉,相当于政府购买了服务。
3.5 要在市场竞争条件下开展工作
PPP模式节省资金是有前提的,不是PPP模式就一定节省资金,而是在竞争的条件才会节省。如果没有竞争,政府建的污水厂原本只要3亿元,可能就会要4亿元,而如果让社会资本进来竞争,或许只需2亿元。市场经济一定是竞争,离开竞争就不是市场经济。PPP节省资金提高效率,一定是竞争的,没有充分的竞争,是实现不了的。
综上所述,PPP存在很多的模式,有财政购买服务的形式,还有经营收费的模式等。PPP项目是千差万别的,基本的原则是能市场化就市场化,社会资本能做的就社会资本做。
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