民族立法与民族政策关系研究

【摘要】民族事务法治化是实现依法治国方略的重要组成部分。民族政策是民族立法的前期基础，民族立法是民族政策贯彻落实的保障。但是，目前中国民族立法政策化的现状阻碍了民族事务法治化的进程，是中国法制化曲折进程的投影和制度变迁路径依赖的产物。因此，要克服制度变迁“锁定效应”，树立依法治国理念，厘清民族政策与民族立法关系，完善民族立法形式，加强民族事务执法效果，不断推进民族事务法治化进程。

【关键词】民族政策 民族立法 制度依赖 民族事务法治化

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

民族政策和民族立法是民族事务工作最主要的准则和依据。新中国成立以来，特别是十一届三中全会以后，党和国家通过政策和法律两种方式较好地实现了调适民族关系、保障民族平等权利、解决民族问题的目标。在体制转轨、社会转型、利益调整的新时期，如何更加有效地协调、处理日趋复杂和日益重要的民族事务，保障少数民族合法权益，构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，确保国家长治久安和社会、经济、文化的健康发展，是社会界和学术界高度关注的课题。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确地提出了“建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家”的总目标。面对“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的现状，国家提出了“依法治国，建立社会主义法治国家”的基本方略，这也为民族事务工作指明了现实路径和发展方向―民族事务法治化①的道路。在新的形势下，民族事务管理者既要制定并实施有效的民族政策，更要依法治理民族事务。因此，处理好民族政策和民族立法的关系问题，完善和发展中国特色的民族政策和民族法律法规体系，是实现民族事务法治化的重要举措。

民族政策与民族立法及其关系

民族政策与民族立法的内涵。首先，政策与立法的概念。政策是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”②。政策具有阶级性、时效性、正误性和灵活性等特点。立法是“由特定有立法权的主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动”③。立法具有长期性、稳定性、权威性、普遍性和明确性等特点。从二者的特点和关系来看，政策的灵活性可以弥补成文立法滞后的缺陷，而立法的长期性、稳定性可以有效保障政策的实现。

其次，民族政策与民族立法的界定。民族政策是指“国家和政党为调节民族关系、处理民族问题而采取的相关措施、规定或政令的总和”④。民族立法是指“国家机关在立法活动中专门就涉及到民族因素的有关问题进行的立法活动”⑤。根据立法主体的范围不同，民族立法有广义和狭义之分。广义的民族立法是指中央和地方的立法机关、行政机关，依据法定权限和程序制定或变动民族法的专门活动。狭义的民族立法是指国家最高权力机关及其常设机关，依据法定权限和程序，制定或变动民族法的专门活动。

从以上的概念可以看出，民族政策通常由执政党或各级国家机关颁布实施，侧重维护民族权利的宏观调控、调整范围更宽、规范性较差、实施手段更灵活，调整内容具有及时性、针对性特点，但是保障措施较弱;民族立法由国家立法机关或行政机关颁布实施，侧重维护民族权利的具体操作、调整范围较窄、规范性较强、实施手段单一，调整内容具有长期性、稳定性和权威性特点，保障措施相对较强。

民族政策与民族立法的关系。首先，政策与法律的关系。尽管法律和政策在政治理念、原则和实现的目标等方面有较大差异，但是我国的政策和法律之间的关系极为特殊和紧密。一方面，党和国家制定的大量政策在较长时期内发挥了具有法律功效的作用，并成为制定法律的重要素材;另一方面，法律是实践证明较为成熟的政策固化的表现，并确保政策目标的持续体现。换句话说，政策是法律的重要源泉，法律是定型化的政策。我国的政策与法律是紧密联系、相互依存的关系，这种特殊关系对民族政策和民族立法的关系具有决定性影响。

其次，民族政策：民族立法的基础。第一，民族政策是在一定时期内调整民族关系、解决民族问题的行动依据和准则，它在价值上为民族立法指明了基本方向和基本原则。第二，民族政策内容的不断规范化、成熟化和完善化为民族立法打下了扎实的基础，提供了规范参考。第三，民族政策在实践上为民族立法积累了相关经验。⑥在实践中不断完善的民族政策为民族立法的合理性、可行性提供了现实基础，民族政策的实践经验为它本身的“法制化”提供了前提。因此，要充分体现民族立法的作用和功效，民族政策的实践经验至关重要。第四，民族政策在效果上弥补了民族立法的不足。民族立法的滞后性不能有效解决无法预期的新问题和新矛盾，而民族政策的及时性弥补了这个缺陷。

最后，民族立法：民族政策的保障。“民族立法是对党和国家民族政策的细化、提升，是民族政策的具体化、条文化和固定化，是民族政策得以贯彻落实的保障。”⑦民族政策对调整民族之间的利益关系、化解民族之间的利益冲突，实现民族之间事实上的平等，发挥了重要的历史性作用。但是，“法律对于调整那些比较稳定的、已经定型的和具有普遍意义的民族关系，要比政策的调整更有利于民族的发展。”⑧法治是现代国家的重要体现。因此，要真正充分发挥民族政策的实效性，就需要重视民族政策的“法制化”问题，将实践证明行之有效的民族政策大政方针纳入法制化的轨道，确保少数民族权益得到长期、有效的制度化保障。

综上所述，民族立法与民族政策既相互区别、各有所长，又相互联系、相互补充，它们是调节民族关系、处理民族问题、建立现代法治国家必须依靠的不可分割的两个重要手段。

民族政策与民族立法关系的现状：民族立法政策化。当前，我国还存在较为普遍的民族立法政策化现象。所谓民族立法政策化是指民族政策常常发挥法律法规调节民族关系、解决民族问题的功能，并成为民族法律法规的重要来源，导致民族法律法规的形式和内容带有明显的民族政策语汇和政策意向。民族立法政策化是中国法制化曲折进程的投影，是制度变迁路径依赖的产物。

首先，民族立法政策化是国家变革和社会发展的现实回应。19世纪英国著名的法律史学家梅因认为，社会的需要和意见往往走在法律的前面，人们的幸福指数大小取决于它们之间缺口缩小的快慢程度。⑨另外，“我们对事实的相对无知，我们对目标的相对模糊”是人类，也是立法所不能摆脱的困境。⑩因此，政策具有立法不能替代的作用，民族立法政策化是适应国家变革和社会发展的产物。在我国的政治决策中，政策和立法是一种前后相承的演进关系。作为党和国家政策体系的重要构件，民族政策自然成为民族立法的雏形，成为民族立法的重要来源，这是 新中国成立以来特别是“渐进式改革模式”的实际体现。《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出了“加强民族区域自治的法制建设”的任务，吹响了民族事务制度化、法治化的号角。但是，中国“摸着石头过河”的渐进式改革必然地影响了民族立法的进程，并打上民族立法政策化的深深烙印，主要表现为民族法律法规的政策性语言较多，内容比较原则，缺乏具体的操作性和硬性约束。民族政策反映了特定时期、特定区域的政治、经济、文化等方面的现实需要，成为认识和处理民族问题的急先锋，弥补了民族立法的滞后性不足，并承担了民族立法的相应作用和功效。但是，民族政策及时、有效的介入和无处不在的现象，模糊了民族政策和民族立法的界限，导致民族立法成为民族政策实践经验的被动产物。总之，民族立法的政策化为民族法的明确性、规范性、稳定性、权威性和实效性产生了极大的负面影响，中国也为此付出了法律权威性和实效性减损的代价。

其次，制度变迁的路径依赖对民族立法政策化的“锁定效应”。新制度经济学认为，人们过去做出的选择决定了他们现在可能性选择。美国新制度经济学家道格拉斯・诺思（Douglass C. North）认为，制度变迁中的报酬递增和自我强化机制，使得制度变迁的既定方向和路径不断自我强化。“发展路径一旦被设定在一个特定的进程，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。”尽管民族政策具有临时性的性质，但是这种政策的开始就意味着会产生某种程度上的“路径依赖”，而且人们的惯性思维方式不断强化民族政策与民族立法模糊的边界，并将这种“模糊界限”锁定在某种无效率的状态之下。长期以来，民族政策举足轻重的、不可替代的重要作用在调整民族关系、解决民族问题方面产了历史性的路径依赖效应。具体表现是：重视民族政策，忽视民族立法，甚至用民族政策取代民族立法;在民族工作中，习惯或喜欢运用民族政策而不习惯甚至不愿意按照法律法规处理民族事务;民族法也被惯性思维地当作民族政策式“灵活地”运用。因此，要改变民族立法政策化的现状，就要以巨大的政治勇气，借助于外生力量，制度“锁入效应”产生的路径依赖，让民族立法发挥应有的规制作用。

调适民族政策与民族立法关系的契机

民族事务法治化是指坚持法治理念，按照法律化的方法、手段、方式、步骤和程序，依法管理民族事务。民族事务法治化要求厘清民族立法与民族政策关系，充分认识到法制在调节民族关系、化解民族矛盾的重要性和紧迫性，并运用法治思维和法治方式加强民族立法和民族执法工作，促进民族地区跨越式发展，实现国家长治久安。

树立依法治国理念，推进民族事务法治化进程。依法治国是社会主义市场经济的客观需求和社会文明进步的重要标志，也是调节民族关系、解决民族问题的主要手段。现代化进程中日益频繁的民族交往、民族间常态化的经济利益冲突和多元文化差异碰撞以及活动频繁的暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力“”与民族事务的千丝万缕联系，使得民族事务治理趋向复杂化，对民族事务法治进程提出了严峻挑战。因此，有效调节民族利益关系、化解民族矛盾和冲突，解决民族问题，既需要运用临时性、灵活性的民族政策，更需要长期性、明确性、权威性的民族立法。

完善民族立法形式，确保民族政策制定合法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”厘清民族政策和民族立法关系是民族事务法治化的重要前提。因此，要改革“经验立法”的形式和原则，不断完善执政党、立法机关和政府的权力分配和职责范围。执政党履行政治领导职责，在宪法和法律规定（或授权）范围内制定和实施民族政策。现代法治理念要求民族政策的制定兼具合理性和合法性双重属性，“法律永远是主导力量……政策为法律服务，是辅助力量。”“以灵活性见长的政策当然不是无所作为的，但它只能在法律制度范围内补苴罅漏，或是在不违背法治精神的前提下，对社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。”因此，具于中国权力特殊地位的执政党在法律框架内制定民族政策是符合“法治精神”之要义的。立法机关要改变民族立法政策化的倾向，不能将民族立法视为民族政策的简单再现或确认，减少民族立法对政治决策的依赖，及时将具有根本性、长期性的民族政策实现法制化，并确保内容具体规范、标准科学合理、操作可行有效、责任明确。政府作为民族政策的执行主体，必须依照《立法法》、《民族区域自治法》等法律的相关规定，制定涉及民族方面的行政法规或规章。

克服制度路径依赖，加强民族事务执法效果。首先，推动民族事务决策法治化是破除民族立法政策化惯性思维的重要途径。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、社会公布等作为涉及民族问题的重大行政决策的必要程序，通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取各族公民、民族工作者和专家合理性意见，实现民族事务决策的合理化和科学化。其次，强化对民族工作执法监督。加大各级人大监督、政协民主监督、司法监督、审计监督和社会监督等对政府工作部门民族事务监督，并对违规行为、违法行为进行必要的惩戒和公布，保证民族事务在法治化的轨道运行。再次，依法处理涉及民族性因素事件。坚持法律面前人人平等、具体问题具体分析的原则，依法协调、处理涉及民族性因素的各类问题和纠纷，不断提高民族事务工作的法治化水平。

（作者分别为西南民族大学博士研究生、重庆文理学院讲师，西南民族大学博士生导师、教授;本文系国家社科基金重大招标项目“马克思主义民族理论中国化与民族政策的完善创新研究”的阶段性成果，项目编号：11&ZD058）

【注释】

①本文的民族事务法治化侧重民族事务的立法，即民族事务法制化。尽管法制只是解决有法可依的问题（法治包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督全过程），但是法制是法治的前提和基础，法制的完善程度关系到法治能否真正实现。另外，也有观点认为，民族法制也包括民族立法、实施、监督、宣传等一系列活动和过程。

②《现代汉语辞海》，北京：中国书籍出版社，2003年，第1368页。

③《中国大百科全书》（第二版）（第14卷），北京：中国大百科全书出版社，第200页。

④⑥全国民委系统“六五”普法领导小组办公室，中国政法大学民族法研究中心编：《民族法规政策知识读本》，2012年，第3页，第7～8页。

⑤彭谦：《中国民族立法制度研究》，北京：中央民族大学出版社，2007年，第6页。

⑦陈洪波，王光萍：“当前我国民族立法工作中存在的主要问题、成因及对策研究”，《民族研究》，2001年第2期，第1～11页、第106页。

⑧彭谦：《中国民族政策法律化问题研究》，北京：中央民族大学出版社，2006年，第13页。

⑨[英]亨利・詹姆斯・萨姆那・梅因：《古代法》，沈景一译，北京：商务印书馆，1959年，第15页。

⑩[英]哈特：《法律的概念》，张文显等译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第128页。

[美]道格拉斯・C・诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社，2008年，第136页。

王允武：“民族事务法治化：民族自治地方改进社会治理方式的可行路径”，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2014年第5期，第82～85页。

郭润生，刘东生：“论行政执法中法律与政策的关系”，《法商研究》，1999年第2期，第60～66页。

仁：“法律政策学：平衡权利与权力的科学”，《当代法学》，2001年第3期，第1～3页。

责编 / 于岩（实习）