全面认识特性,协同发展产业

众所周知，近年来领域经常爆出亿元大奖，极大刺激了彩民的购买欲望，也使得销量节节攀升。据统计，经过30年的发展，年销量由最初的几万、几十万元，到2016年全国福彩和体彩销量总共达到3946亿、提取的公益金达到1039亿。每年从中提取公益金大约是销量的30%，从额度上讲，每年筹集的公益金总额实际上是N个行业加起来一年利润的总和。从这个意义上讲，中央财政以及地方财政对公益金都存在一定程度的依赖。原因在于财政体制规定专款专用，即使办计划内的事情资金都不够，更遑论办计划外的事情，但是有了公益金这种用途弹性很大的巨额资金，就可以将这些公益金用到财政支持乏力、资金来源匮乏、民生需求强烈的地方，解决各种燃眉之急。因此，站在这个角度上来说，我国的发展已经远远超出当初发行时的期望，起到了更加重大的作用。

但从另一方面来看，最初的构想比较简单，发行只是发售了一个兑奖凭证，中奖者可以根据该凭证领奖，目前的最高法规《管理条例》就是这个定义。但实际上发行销售目前已经发展成为一个行业或产业，仅站的从业人员就已经达到30-50万，另外再加上全国福彩和体彩两套发行销售管理机构的从业人员就更多了。同时，行业还围绕印刷、设计、软件开发、系统运营、广告、互联网等业务展开，可以说已经形成一个产业链。这是最初设立时没有预料到的。迄今为止我们仍把孤立起来，没有把它当做一个行业来规范，与国际上普遍把与旅游、酒店、游戏等行业协同发展的做法大相径庭。摆脱目前发展困境的关键在于与时俱进，转变观念，把当作产业进行总体的制度设计，在保证公益金筹集的基础上规划整个产业的发展。

转变观念，协同产业发展

毋庸讳言，全世界都把当作的一种。英文是gambling，中文有不同的说法，其中最负面的说法就是。具有一定的成瘾性，对少数人会造成危害。因此全世界所有的宗教以及很多国家和政府都在不同的时期力图禁赌，打击，但到目前为止，还没有一个国家和地区真正彻底禁赌成功的，即使成功也只是在局部范围内的短期成功，最典型的就是我国在刚刚建国后把全部禁止了，但是改革开放后很快又死灰复燃。以前离不开一个物理场所、多人的现场参与以及现金交易，今天随着互联网技术的发展，的形式也发生了巨大变化，不再需要这些物理条件的满足，甚至不同国度的人通过网络都能在一起，这使得禁止变得超难。再加上有些地区被设为特区，诸如中国的澳门、美国的拉斯维加斯，当地政府不仅因此有了巨额的财政收入，解决了一部分人就业，满足了一部分人的娱乐需求，并且发展了当地的旅游和文化产业，获得了巨大的经济收益。这些地区的成功对其他国家和地区发展产业构成了巨大的诱惑，快速地消解了各个国家和地方有关的法律、道德和宗教的限制，以至于禁赌的国家或地区逐渐变成了日渐稀少的孤岛。

我们知道，我国当初发行的时候，为了照顾当时社会对活动的负面认知，将与其他的活动进行了切割，倡导与完全是两回事。这种人为切割解除了当时社会对发行的抵制，也造成了一些我国事业管理独有的问题。例如，民政体育部门大力倡导，而公安法纪部门严厉打击，形成了行业治理左手与右手互搏的局面。再如同样是，买体彩的竞猜就是公益行为，买境外的竞猜就是非法。还有同样是，买商家发行的、返奖率更高的就是非法私彩，买政府批准的、返奖率低的就是公益慈善。

其实，政府开放的根本需求就是缺钱。纵观的发展历史，盛行或是因为民间喜欢，或是因为当地政府推动，两者都是因为政府缺钱才得以合法化。当然，资金用途不限公益事业，也可能是基础设施等建设需要。发行不仅能够满足居民需求，还能筹集政府急需的资金。在一个地区禁止而临近地区开放的情况下，那些开放的地区就成为财富的洼地，吸引很多外地人将钱和人流带过去，从而发展旅游，创造就业，增加税收，为当地政府解困。相应地，那些禁止的国家或地区就成了财富的高地，不得不采取限汇、打击地下钱庄等手段拦阻财富的外流。因此禁止就意味着把自己置于区域经济发展和国民财富管理的被动地位。

目前，绝大多数中国周边的国家包括越南、菲律宾、新加坡、缅甸、柬埔寨、朝鲜、韩国、俄罗斯等国几乎都开设了专门吸引中国游客的，日本、台湾也在开放，再加上网上无处不在的非法，这使得国内巨额的财富都流出了境外。开放的地方，一方面采取一些措施限制本地居民参与，另一面无所不用其极地吸引游客，借助旅游、娱乐、购物、文化等形式的掩护，打造敛聚财富的吸金窟，促进当地的旅游和就业，发展经济。面对这种局面，奉行禁赌政策的中国大陆，不仅无法禁止出境、网上和地下私彩，阻止财富外流，而且因为理念和法规限制，无法开发具有吸引力的旅游娱乐产品而捆住了我旅游业发展的手脚。我国落地签政策成效不大就是一个明证，境外游客到北京看完故宫长城，听完京戏，吃完烤鸭，就无处消遣，有钱花不出去。这种孤立发展，不能与旅游、游戏、文化协同发展的局面，凸显了我国理念与国际、游戏和旅游等产业发展的现实脱节的弊端。

当然，从历史的角度看，我国最初切割与的做法并没有错。只是到了今天，原来的理念和认识已经不适应产业发展的现状，原来构建的上层建筑及其制度架构出现了种种的不适应。尤其是互联网，虽然国家实施了金盾工程，金盾工程技术不断更新，但国际大鳄利用自己的资金优势和技术优势，攻城略地如入无人之境，想要禁止网络和财富外流，技术上没有可能。另外，虽然我国禁止，但不能限制境外旅游，按照全世界执法通例，出国后要遵守的是当地的法律而不是遵守中国大陆的法律，所以一个人到境外去不算违法，这就无法限制居民把财富带出去。因此可以说，网络和出境，实际上废除了我国《刑法》禁赌的武功。

此外，中国民间需求巨大，不仅麻将遍地开花，而且地下、地下非常猖獗。有学者认为，如果国家销量1000亿，地下销量就可能达到3000-10000亿。这种猜测尽管无从验证，但同一地区公彩竞争不过私彩却是实情。因为政府公益金抽取比例偏高，导致公彩返奖率偏低，彩民平均要拿出金的30%交公益金，再扣除12%的发行费，返奖率不到58%，也就是买1块钱差不多要折掉将近一半。反过来，私彩或地下由于无需提取公益金，返奖率可以达到80%以上，尽管存在中了特大奖老板可能跑路不给兑现的风险，但彩民知道只是极少数，因此很多老百姓都不顾禁令去买返奖概率高的私彩，导致政府打击私彩和地下的努力变成“野火烧不尽，春风吹又生”的局面。

因此，解决上述问题的出路就是与时俱进，转变传统的理念，面对国际上普遍开放的现状，重新进行行业的顶层设计和制度调整。要实事求是，全面认识和的性质，承认是人性的基本特性，承认的负面性；要与时俱进，看到我国国民进入小康以及小康之后的文化娱乐需求超越改革开放之前的事实，看到环球爆炸的发展趋势，看到中国人全球旅游的新常态；要认识到国民财富通过旅游、在环球范围内重新分配的本质，认识到开放是国民财富管理的手段和区域经济发展竞争的方式，认识到和已经不可能按传统的闭关锁国逻辑进行规制的现实，认识到行业必需与旅游、游戏业、文化、会展等行业协同规划、协同发展的必要性。

可以说，我国大陆如果不改变过去对的认识，那我们国家的宏观管理困境就很难摆脱，旅游产品开发的瓶颈就无法突破，游戏、旅游和等行业就无以形成发展的合力。当然，限制和开放都有各自的社会成本，需要仔细权衡利弊得失，既不能无视和造成少数人沉迷和亏钱破财的现实，也不能夸大这种后果，毕竟迄今为止，世界上开放的地区对本地居民造成的危害非常有限，成瘾的只是极少数。另外，追求享乐乃人性使然，与中国梦并不相悖，一部分有钱人讲求奢华享受，只要财富来源正当，也无可过分指责，关键是如何规制管理，把这种消费需求因势利导到促进公益事业的发展方向。

正确认识的公益性，解除政府的无谓责任

目前，国内一直宣称发行的是公益的，回避所售具有的负外部性，不愿意面对大规模发售带来不少问题彩民的现实。尤其是发行销售的管理部门和监管机构，更愿意看到媒体报导筹集高额公益金的功劳，忽略甚至罔顾少数彩民沉迷需要救治的需要。固然，筹集了巨额的公益金，为公益事业的发展做出了巨大贡献，但公益的就没有副作用吗？“公益”的逻辑就没有问题吗？

把说成是公益有三个问题。第一，公益的逻辑不成立。主管部门之所以说它是公益，理由是政府用筹来的钱是拿来做公益事业的。这是用资金用途界定特性。按照这个逻辑，如果有人将卖的钱去做公益，那就是公益，如果拿抢劫来的钱去做慈善那抢劫就是公益抢劫？显然，这个逻辑是荒谬的，不能因为钱的用途来决定事物本身的性质，这是本末倒置的逻辑。第二，公益用途不是资金的主体。资金还有发行费和返奖部分，两者合起来占大比例，公益金只是其中小部分。按照公益的界定逻辑，那对发售机构而言就是敛钱，对指望中奖的者而言，就是暴富。第三，技术上完全区分资金的用途是否公益不可行。公益金数额巨大，用途广泛，既可能集中使用，也可能分散使用。公益金不一定单独用于某一项公益项目，有可能c其他财政资金、民间捐助共同支持某个或多个公益项目，同时也需要支付管理成本甚至少部分用于大家不认为是公益的衍生用途（如实施公益项目的劳务支出）。这就会出现公益金去向不明，或者去向非公益的窘境。

倡导的公益性，就意味着保障公益金的透明度。很多彩民认为，既然政府承诺发行是为了公益事业，买是做公益，那政府就有责任把筹到的每一分钱都拿去做公益，政府就有责任向大家交代每一分公益金的去向。强调是公益的，就意味着强化这种公益金完全透明化的责任。显然，想要把公益金透明度彩民期望的这种程度，不仅成本巨大，而且根本就是不可能完成的任务。

另外，突出公益性具有弱化者主体责任的消极作用。公益的说法向者传递了一种错误的理念：不是消费行为，而是公益行为。就是说买是做好事，是为别人牺牲，是对社会奉献。因此彩民就认为自己作为牺牲奉献的一方，有资格要求别人同样付出，有权力要求发售的政府无条件履行公益责任。这种错误理念不仅弱化了彩民需要对自己的行为后果（即不中奖）承担责任的意识，而且赋予了一些彩民指责、挑剔政府作为，找茬发泄不满的“正当性“。因此，一旦发现运行异常的蛛丝马迹或者公益金使用过程的违规迹象，一部分心怀不满的彩民就容易借题发挥，酿成。由于在发展过程中逐渐探索完善，不成熟、不规范无可避免，加上有人故意利用制度漏洞，因此“问题”事件屡见不鲜，严重影响了的公信力和政府形象。例如2016年12月初，为纪念长征胜利80周年，由国家财政部监制，国家体育总局向全国发行了“长征”即开型体育，在湖南省龙山县开展的“爱心行・走进龙山县”长征即开体育发行活动中，部分彩民因其中一个一等奖项没在现场即开即兑，就怀疑销售发行有欺诈行为，酿成。

兑现的公益性要落实的社会责任。过去一些管理层不愿意提“问题彩民”，因为这关乎自己的政绩评价。现在管理层虽然观念有所转变，开始强调社会责任，但是他们所说的社会责任，并不是指预防、救助“问题彩民”，而是更多地谈用公益金做了哪些公益事业项目。这种做法存在混淆概念的嫌疑，至少不是全面的社会责任。落实社会责任，首先需要明确社会责任的主体。理性，量力而行，心态端正，避免沉迷，这是彩民自身要负的首要责任。禁止误导，确保公益金筹集，这是发售者的责任。而分配公益金的部门要确保公益金用到真正需要的公益方向，接受公益金资助的机构或个人要确保按照约定的用途用好每一分钱。显然，的公益性不只是政府的责任。

因此，发展需要走出公益性的迷思。需要全面认识的特性，准确理解的公益内涵。要认识到不仅具有公益性，也具有风险性和成瘾性，会导致破财和沉迷；要认识到也具有娱乐性、社交性和教育性，不仅可以消遣娱乐，会友共话，而且可以学习把控个人资金风险，处置不确定性情境。承认本身存在的成瘾性和风险性，就是承认的负面效果，就可以告诉老百姓买必须对自己负责。这样政府就解除了无谓的道义责任，也就无需花很大的成本打击。这样做的另一个好处是，企业可以光明正大地进入这一领域发展自己的技术和产品，做大做强，与国际巨头竞争。

走出去是未来的发展方向

随着我国“一带一路”伟大构想的提出，我们可以预见，鉴于很多国家和地区都有娱乐的需求，也需要筹集公益金建设基础设施，因此，中国不仅需要总结发展自己的经验与模式，而且需要探索走出去的路径和方法。如果我国能够利用建设“一带一路”契机，让中国走出国门到一带一路沿线国家发展，那：第一，能帮助当地政府筹集公益事业基金，推动他们的基础设施建设；第二，能提供一些游戏、娱乐、文化设施，让游客尤其是中国人过得去留得下，解决他们的娱乐需求；第三，壮大国内企业，走出国门迎接外国企业的竞争，促进中国整个战略的落地实施，提高中国的综合实力，从而极大地拓展中国事业发展的空间。