城市控规审批程序研究

摘要：本文首先对部分城市控规的审批程序进行充分调研，并分别从内部审查、外部意见征询和成果审批三个方面，对各地控规报审过程中具有共性的、被广大认可的实践经验进行汇总和分析，然后提出控规审批程序中存在的问题，最后结合先进城市的管理经验，提出自己的一些看法，以期能为规划管理提供更好的思路。

关键词：城市规划；城市空规；审批制度

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

在社会经济快速发展变化的中国城市，具体情况复杂，建设动态活跃，如何协调规划控制与城市快速发展的矛盾？笔者认为应“以不变应万变”， “不变”的是法定程序，“变”的是规划成果内容，从完善审批程序（不变）入手应对建设需求的各种问题（变）。因此本文围绕审批程序展开。

1控规审批程序的概述及研究意义

1.1概述

控规，即城市控制性详细规划，是指以城市总体规划或者分区规划为依据，为控制建设用地性质、使用强度和空间环境，对城市建设用地和空间布局的各项控制指标及其他规划要求作出的规划。

根据《城乡规划法》及各地控规管理办法或条例的相关规定，本文中控规的审批程序是指从控规报审开始，直到最后城市人民政府审批、公布、备案的整个报批过程。

1.2研究意义

控规作为行政许可的直接依据，随时要依据它作出不可逆转的具体行政行为，因此控规的审批程序不仅是一个专业技术把关的过程，更是一个公众利益平衡的过程。审批程序作为控规严肃性的支撑，是保障规划决策的合理、合法和公平的基石，是实现城市规划目标的重要保障之一，因此其研究意义重大。

2控规审批程序的调研

通过对部分城市控规管理办法的研究发现，控规的审批程序大致包括以下几个阶段：资料报审—行政部门初审—会议审查—外部征询（群众和专家等各方意见）—审批、公布和备案。为了更直观地分析问题，分别将各个阶段纳入内部审查、外部意见征询和成果审批三个方面，并对各地控规审批过程中具有共性的、被广大认可的实践经验进行汇总：

①内部审查：各城市大同小异，基本由规划部门内部相关科室及编制单位配合完成，审查以技术性审查为主。

②外部意见征询：协调对象包括专家、公众、相关政府部门，部分城市还征询权属单位意见及接受监督，征询意见的形式是多样的，比如专家论证会、规划委员会审议、听证会或网上公示等等。

③成果审批：最终方案的确定及审批部门主要还是规划局或市政府（深圳的最终审批权在规划委员会）。

3控规审批程序中存在的问题

虽然各大城市控规的审批程序基本按照内部审查、外部意见征询到成果审批的流程推进，呈现“内部重技术、外部重协调”的特点，但仍存在一些值得思考的问题。

(1)行政最终审批原则

多数城市审批最终决策权掌握在行政机关或其行政主管部门手里，即城市政府与规划管理部门几乎主宰了规划的初审和最终审批权。规划方案由政府初审至政府终审，即城市要形成什么样的规模、具有那些性质，最终仍由政府在做决定，因此其本身的正义性就颇令人质疑，即便有公众参与等相应规定，往往流于形式，其形式意义远胜于实质意义。

(2)控规的决策与执行不分家

对于控制性详细规划，审批权与执行权均集中在行政机关，缺乏有效的分工与制约，在规划管理的日常工作中难以保证管理弹性的度。

(3)外部意见咨询制度相对薄弱。

从调研情况看，虽然大多城市的规划部门都制定了控规公开公示、专家论证等一系列征询意见的办法，但实际上对于控规审批程序中的公平公正仍缺乏有效制约和监督：①公众参与的广度和深度尺度难以把握。《城乡规划法》规定组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，但对具体形式未做硬性要求。通过调研来看，各地均出台专门的规划编制公众参与的相关规定，但实施情况参差不齐，大多处于公众参与的初级阶段，往往流于形式，其形式意义远胜于实质意义。由于控规的审批权大多掌握在行政机关或其行政主管部门，真正意义上的公众参与还有一个漫长的路要走。②多数城市的控规审批程序对权属问题考虑不足，对维护公共利益、注重私人权益等方面不够注重。特别是随着《物权法》的颁布实施，权属问题对控规审批程序提出了更高的要求。

4解决路径

面对以上问题，各地不断反复实践，探索创新，为充分地保证控规审批的正义与效率，最终选择了城市规划委员会制度。城市规划委员会制度是通过委员的广泛代表性和协商型的决策机制来体现民主，通过委员会的依法独立运作实现与行政执行机构的分权，进而促进城市与城市规划的发展。

为保障城市规划委员会的社会公共属性，目前多数城市的规划委员会均充分吸纳了非政府机构人数，但其地位、构成和权限却有很大差异：①规划委员会中非政府机构人员比例偏低，人数相对较少，在通过决议时没有优势，无法保障其在决策中的真正权益。②多数城市规划委员会的职能以专家咨询或审议为主，对城市规划和有关重大事务进行审议，审议意见对政府作出决策具有较大影响，但最终审批权仍在人民政府和规划主管部门，实质上决策和执行没分离，违背了建立城市规划委员会以实现“以集体决策的方式取代过去行政首脑个人决策的方式”的意图，只有深圳和香港少数城市的规划委员会具有审批权利。

结合深圳和香港先进城市的经验，要充分发挥城市规划委员的作用，建议赋予城市规划委员会独立的审批决策权，以实现控规的集体决策，体现公平与争议。应当说，城市规划委员会有一个良好的开端，但还有待加强。

5小结

为使控规审批程序更加完善，应加快城市规划委员会的重构，以城市规划委员会集体决策的方式取代过去行政决策的方式，实现规划决策和执行分离，增加规划决策的民主化、公平化。

参考文献

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