强化反腐制度落实力的几点思考

〔摘要〕 制度反腐是治理腐败顽疾的根本之策，反腐倡廉要加强制度建设在全党全社会已成为共识，而强化反腐制度落实力是反腐倡廉建设的重要着力点。强化反腐制度落实力应从以下方面着手：增强反腐制度的科学性、针对性和可操作性，增强党员干部落实反腐制度的自觉性，切实落实权力监督和责任追究机制，充分发挥个案的示范作用。

〔关键词〕 制度反腐，落实力，责任追究机制

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0067-03

〔收稿日期〕 2013-11-16

〔作者简介〕 窦岩平（1970-），男，山西阳城人，西北工业大学人文与经济学院博士生。

制度反腐是治理腐败顽疾的根本，反腐倡廉要加强制度建设在全党全社会已经成为共识。“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，“法不严则不力，治不严则无获”。推进反腐倡廉制度建设，发挥制度反腐的优势，关键在于提高反腐制度的执行力。在十八届中纪委二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。他在中共中央政治局第五次集体学习时也强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要提高反腐败法律制度建设执行力，让法律制度刚性运行。改革开放以来，我们党始终注重推进反腐倡廉制度建设，反腐制度逐步走向完善。然而，一个毋庸置疑的事实是，反腐制度执行的效果不太理想，直至今天，各种腐败现象依然屡禁不止，大案要案不断发生，究其原因，固然是多方面的，但与反腐制度执行不力有直接关系。所谓制度执行力，是指将已制定的制度转化为实际行动并取得实际成效的能力。与反腐制度设计不断走向科学化相比，我国反腐制度的执行一直是“短板”。反腐败要取得实效，一定要解决制度执行力问题。现实中，重制度建立和完善，轻制度落实和执行；重制度建设的增量发展，轻制度建设质量提升的问题，已在一定程度上影响制度反腐的权威性和功能性，许多反腐制度之所以没有发挥应有效力，一个重要原因就是执行不力。因此，认真研究反腐制度执行存在的问题，有效破解反腐制度执行难问题，对于深化反腐倡廉制度建设，提高其科学化水平，具有重要的理论和现实意义。笔者认为，应从以下四方面入手，强化反腐制度落实力。

一、增强反腐制度的科学性、针对性和可操作性

没有反腐制度，执行就失去了基本的依据和前提，因此，提升反腐制度执行力，首先要解决制度的科学性、针对性和可操作性问题。当前，反腐制度缺乏科学性、针对性和可操作性，主要表现在：有的反腐制度基本上是一些原则性的规定，结构上不够科学，体系上不够完善，要求笼统，难于操作，内容与形势任务不相适应，这一方面给执行制度的人提供了比较大的自由裁量空间，另一方面，也使执行制度的人面临执行难的问题；有的反腐制度只是提出了一系列要求和目标，但由于缺乏监督保障机制，这些要求和目标如何落到实处，既没有程序上的要求，也没有相应责任的承担；有的反腐制度稳定性不够，变动变化大，朝令夕改，结果是不但有损制度的权威性，更重要的是缺乏合理预期。反腐制度是由一系列制度组成的一个相互协调、相互支持、内在合理的制度体系，然而，由于制定主体、制定时间、制定目的、制定程序上的差异，相互之间存在一定冲突，从而导致执行制度的人面临选择上的难题。制定反腐制度，其目的是为了增强反腐效果，使反腐败建设走向科学化和规范化，但在现实中，有的反腐制度的制定出现了错位问题，尤其是制度制定和落实的主体混为一体，存在既当裁判员又当运动员现象，不符合制度制定的基本逻辑，结果是有些反腐制度异化为寻求部门或单位利益的工具。

增强反腐制度的科学性、针对性和可操作性，确保反腐制度用得上、行得通、管得住。首先要从总体上建立和完善反腐制度体系，解决制度缺位问题，切实做到反腐败有可以遵循的制度。为此，有必要从国家层面进行反腐制度的总体规划，统筹反腐制度的制定设计，切实建立起以法律法规、党纪党规和政纪政规为主体的较为系统和完善的反腐制度体系。其次要抓好立废改工作，不断推进反腐败制度的创新。要在保持反腐制度总体稳定的前提下，着力做好立废改工作，该清理的要及时清理，该修改的要及时修改，该完善的要及时完善，始终保持反腐制度的与时俱进。再次要结合实际，制定好具体实施细则，使基本制度明确化，原则表述具体化，把一些软性约束变成“硬杠杠”，形成具有单位特色、便于操作执行的“刚性”规范。最后要把好程序关。失去合理程序支持，实现反腐制度的科学性、针对性和可操作性，是不可能的。从我国实际出发，反腐制度一定要从程序上过好人大的审查审议关、人民群众的建议关和媒体舆论监督关。

二、增强党员干部落实反腐制度的自觉性

党员干部是落实制度的主体，已有的反腐制度能否落到实处，关键在于党员干部是否具备足够的落实制度的自觉意识。当前在有些党员干部身上不同程度地存在落实制度自觉性不够的问题，这主要表现在：其一，缺乏制度意识。落实制度首先需要有制度意识。但在现实生活中，有的党员干部重人情、讲关系的意识根深蒂固，制度意识没有根植于自己的内心世界。由于受这种心理的支配，这些人具体落实制度时随意性强，其结果往往是关系和人情战胜了制度。其二，以发展为名规避制度。有的党员干部包括一些领导干部，尽管制度意识表面上看起来比较强，甚至他们自己就是制度的制定者，但在具体落实时，认为这些制度是为别人制定的，对自己来说，则把这些制度看成是推动经济发展的严重障碍。于是，为了追求所谓的显绩，在落实制度时打了折扣，选择性地执行反腐制度，有利于提升政绩的制度落实起来很卖力，不利于提升政绩的制度落实起来很费力，落实制度面前私心严重，这不仅是以一己之私损害制度权威的表现，更是提供了滋生腐败问题的温床。其三，制度面前不平等。反腐制度要落到实处，必须做到制度面前人人平等。但具体到现实生活中，有的党员干部制度平等意识淡薄，落实反腐制度时，把自由裁量权发挥到极致，甚至以执行制度的名义搞打击报复。湖南郴州市原纪委书记曾锦春，把党纪国法当成为自己立威和捞取好处的重要平台，以执行制度之名打击报复党员干部，为自己谋取大量利益，最终被判处死刑，可谓缺乏制度平等意识的典型。

增强党员干部落实制度的自觉性，首先要重视对反腐制度的学习。随着我国反腐倡廉建设的不断推进，有关反腐的制度越来越多。落实好这些制度，要求党员干部在学习上下工夫，切实做到经常化学习、系统化学习和有重点地学习，通过不断学习把握反腐制度的精髓和基本内容。其次要强化制度宣传。强化反腐制度的宣传教育，可以为强化反腐制度的落实力营造良好的社会环境和舆论氛围。推行反腐制度，就要让广大干部群众明白这项制度制定的目的是什么、规范和约束什么，然后才谈得上具体的落实。反腐制度主要是对党员领导干部从政廉洁行为的规范，因此要把党员领导干部作为宣传教育的重点，纳入各级党校、行政学院及其他干部培训机构的教学计划。再次领导干部要做自觉落实制度的表率。再好的制度需要人去执行、去遵守。领导干部作为手中掌握一定权力的人民公仆，只有在遵守和执行制度方面起表率作用，才能既做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，又能通过这种示范作用影响和带动其他人自觉执行制度。最后要牢固树立法纪政纪党纪意识。反腐制度是由法纪政纪党纪组成的一个有机统一体，领导干部作为中华人民共和国公民和执掌权力的人民公仆，必须首先牢固树立宪法和法治意识，只有树立起宪法和法治意识，才能筑牢反腐的牢固防线，切实做到依法反腐；领导干部作为在党政部门工作的国家公职人员，必须牢固树立政纪意识，认真遵守和执行各级政府和有关部门制定的一系列推进反腐败建设的规章规定，只有认真地不折不扣地执行好政府和有关部门制定的这些规章规定，才能确保行政的高效、公正和廉洁；党性不强，落实反腐制度就失去了内在支撑。领导干部大多是中国共产党党员，作为一名党员，要自觉遵守党规，牢固树立意识，自觉依靠党规规范自己的行为，自觉运用党规检验和衡量自己的党性。

三、切实落实权力监督和责任追究机制

不受监督的权力必然导致腐败，不受追究的责任难以称其为责任，落实权力监督机制和责任追究机制是我们党对反腐败斗争规律和权力本质认识的进一步深化，是事关党和国家全局的重大课题。纵观历年来发生的形形腐败案件，案情或许有较大差异，案件性质也有所不同，案件所造成的后果千差万别，但都有一个共同点，就是在产生原因上，都与缺乏具体的权力监督和责任追究机制有关。

切实落实权力监督和责任追究机制，要做到：其一，严格规范和监督决策权。决策权是落实反腐制度首先应关注的重点。各级党政机关、司法机关和经济管理部门既是权力行使的主体，也是加强权力监督制约的重点。为此，要重点抓好对事权、财权、人事权的规范化监督，抓好对单位一把手的监督，大到政府实施的“阳光采购”、政府财政开支，小到某个具体工程项目的资金来源、预算、招投标、结算等，都要进行监督，以有效减少和杜绝政府职能部门的腐败行为。其二，严格规范和监督执法权。要通过清理地方性法规、规章和规范性文件，从源头上规范行政执法；要认真规范行政执法行为，重点研究规范行政执法自由裁量权，不断改革和完善行政执法方式，依法规范执法程序；要搞好行政执法评议考核工作，切实落实行政执法违法责任追究制度。当前要重点解决好部门和执法人员不作为和滥作为等社会反映突出的问题。其三，严格规范和监督司法权。司法必须受到强有力的监督和制约，这是因为司法是防御腐败的最后一道防线。近年来人民群众反映的许多突出问题，许多的发生都与司法腐败有关。其四，切实贯彻执行民主集中制。民主集中制是中国特色社会主义民主制度的基本组织原则，是我国社会主义民主的集中体现。然而，许多单位和部门，在贯彻这一制度方面流于形式，民主不够、集中过度的问题比较严重，结果导致一把手腐败和集体腐败问题严重。贯彻民主集中制，就要牢固树立民主集中制的理念，积极主动地开展批评与自我批评，开好民主生活会，确保民主集中制的意识入脑入心，民主集中制的运行经常化、制度化和规范化。其五，要建立健全问责机制。对落实制度不力的坚决追究责任，问责既要对事、更要对人，要问到具体人头上，从而让人敬畏制度，使其不敢不执行制度，问责的内容、对象，问责的事项，问责的主体，问责的程序，问责的方式，都要走向规范化和制度化。

四、充分发挥个案的示范作用

反腐制度的落实是通过个案来体现的，因此，某种程度上讲，强化反腐制度落实力的过程，也就是个案发挥示范作用的过程。个案的作用和影响有反面的、有正面的，有积极的、有消极的，充分发挥个案示范作用，就是要挖掘个案在强化反腐制度落实力中的正能量。中央“八项规定”出台以来，中纪委已经分两次通报违反“八项规定”精神的典型案例共14个，特别是最近广西龙胜县委书记因公款吃喝被免职，反响很大，是发挥个案示范作用的典型。发挥个案示范作用，要做到：其一，要顺应群众期待、回应社会关切，抓住反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，有针对性地开展专项治理，突出腐败案例的级别、类型，强调其对干部队伍的示范作用。其二，发挥个案的宣传教育作用。如对“表哥”杨达才的审理，对雷政富和赵明华、陈雪明两案的审理，不仅体现出制度的威力，更起到很好的警示作用。其三，要注重经验的总结和推广。总结经验是推动工作的重要法宝，是我们党的一项优良传统，反腐制度要落到实处，必须注重经验的总结和推广。随着我国经济社会成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，反腐建设面临着许多新情况、新问题、新挑战，各地各部门在推进反腐败工作中摸索总结出许多好的经验和做法。这些经验主要包括：以重点工作带动全局工作、以关键环节的突破带动整体建设的推进；以强化制度落实力为抓手，加强总体规划，加大制度建设和创新力度；切实加强对重点人员、重点岗位、重要职能、重要事项的全方位监督，前移监督关口、拓宽监督渠道、增强监督合力、提高监督实效；坚持用改革的思路和办法解决反腐倡廉建设中的深层次矛盾和问题，深入推进重点领域和关键环节改革，最大限度地减少腐败现象滋生蔓延的土壤和条件；坚持纠建并举，积极开展专项治理，着力解决群众反映强烈的突出问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风，健全党和政府主导的维护群众权益机制；积极探索及时揭露、发现和查处违纪违法案件的新途径新办法，进一步规范完善办案程序，加强案件管理和监督，不断提高依纪依法、文明办案水平；始终注重把加强纪检监察机关自身建设作为一项基础工程来抓。所有这些好的经验以及其他新经验、新做法都要注重总结和推广，充分发挥其示范作用。

参考文献：

〔1〕周立民.略论提高反腐倡廉制度执行力〔J〕. 理论学习与探索，2010（5）.

〔2〕许云昭.增强反腐倡廉制度持续力〔J〕.瞭望，2010（6）.

〔3〕孙道祥，任建明.中国特色反腐倡廉理论研究〔M〕.北京：中国方正出版社，2011.

〔4〕臧胜业.提高反腐倡廉制度执行力〔M〕. 北京：中国方正出版社，2011.