税收政策途径选择

本文作者：黄体允作者单位：南京交通职业技术学院

在国际金融危机及气候能源双重压力持续影响的背景下，全球经济社会可持续发展面临着严重威胁，而以“低能耗、低排放、低污染”为特征的低碳经济发展模式，正成为当前各国应对危机战略的不二选择。低碳经济发展模式必将成为推动我国能源技术创新、转变经济发展方式、协调经济可持续发展与保护全球气候关系的核心战略选择。

一、主要发达国家的低碳税收政策分析

从发达国家促进经济低碳化的经验看，大多是在坚持宏观税负基本稳定及税收中性原则的基础上，通过实施正向激励或负向约束的税收政策，使企业及社会的利益或成本趋于一致。

（一）碳税或类似税收政策

1.碳税。为了促进可再生能源的利用，20世纪90年代期间，芬兰在全球首开先河，根据含碳量对所有矿物燃料计征碳税，取得了二氧化碳排放总量下降7%（1990年～1998年）的良好效果。其后，瑞典、丹麦、荷兰、挪威、瑞典等北欧诸国纷纷参照芬兰模式相继开征碳税，并以碳税收入对国家降低所得税税率形成有力支撑。

2.温室气体排放税。当前，以美国为首的西方发达国家已经开始实施控制和减少二氧化碳排放量的税收制度。根据《美国清洁能源安全法案》，美国将于2012年～2050年期间全力减排温室气体，其碳排放总量减排目标为：以2005年为基数，2020年实现减排25%，2050年实现减排85%。同时，美国制定了温室气体纳税标准，规定从2012年开始，其国内电力生产商必须为排放温室气体纳税（见表1），而二氧化碳年排放量超过25000百万吨的生产企业也将比照电力生产商纳税。2012年，该法案对全美温室气体排放量的覆盖面将达到72%，2015年，覆盖面将扩至78%，至2020年覆盖面扩至86%。

3.气候变化税（CCL）。2001年4月1日，英国开始根据能源品种按差异化税率征收气候变化税。根据2009年5月英国拟定的减排计划及《气候变化法案》，其温室气体排放总量减排目标为：在1990年的基础上，2022年至少实现减排34%。同时，为了鼓励能源密集型产业积极从事技术研发及升级，政府可与企业签订协议，约定如企业达到预先定立的温室气体减排目标，政府则减征企业所应纳气候变化税税额的80%。气候变化税收入用于成立碳基金，资助企业和政府部门从事减排活动、低碳技术开发，并补贴企业交纳员工保险或研发、购买节能减排技术或设备。

4.能源消费税。除征收气候变化税之外，为引导终端的高碳消费企业完成节能减排目标，英国于2001年开征能源消费税，并将该项税收收入用于发起设立节能基金。企业只有在完成其与政府所签订的节能及减排目标后，方可获得20%的税收减免。节能基金主要用于政府对高碳企业自行投资研发节能减排技术项目给予低成本融资支持，以及对高碳企业采购节能减排设备或引入先进生产技术提供补贴，积极引导企业实施产业技术升级。

5.生态税。自1999年以来，德国选择以生态税来撬动低碳经济的发展杠杆，将油、气、电等作为征税对象，开始实施分阶段征税，并以该项税收收入用于补贴社会保险费支出，下调保费费率，改善社会福利。

（二）税收减免或返还优惠政策

为了加快高碳产业向低碳发展模式的转移，西方发达国家大多实施税收减免或返还优惠政策，促使企业加大技术研发力度，降低碳排放的增速和规模。如，对消费者购买使用节能型汽车与设备、新建节能建筑等行为实施减税；对企业投资研发节能技术及开发新能源等行为执行所得税减免或优惠等。

二、我国发展低碳经济的约束及现行税收政策

（一）面临的约束

1.发展阶段约束。我国正处于工业化和城镇化加速发展阶段，国民经济支柱产业主要为高能耗工业部门（能耗占比约50%）的客观现实，导致了我国在未来相当长时期内仍将持续以高消耗和高排放发展模式。

2.资源禀赋约束。我国资源禀赋为典型的“富煤、贫油、少气”特征。根据从2005年～2011年能源消费结构统计数据，我国能源消费结构仍然以煤炭为主，显然短期内难以实现由高碳生产方式和产业向低碳技术、产业、区域等领域的调整。

3.能源技术约束。从近年的发展情况看，发展中国家向发达国家引进或受让先进技术仍要承担巨额资金成本和苛刻知识产权转让条件，难以真正实现大规模的低碳技术改造和产业转型升级，降低自身经济发展对化石能源的依赖。

（二）现行税制政策

1.税种协调配合不够。一是增值税税收优惠范围过窄，仅有少量产品能享受即征即退或先征后退的增值税税收优惠，不利于鼓励高能耗企业节能减排。二是资源税征税方式、计税依据及收入分配不尽合理，变相鼓励企业对资源的过度开采、积压和浪费。三是消费税征收导向作用不强，对于消费者购买和利用低碳产品未实行差别税率。

2.税收优惠形式单一。政府对企业从事低碳科技开发投入、新能源及新产品试制参与度不高，投资成本及风险几乎全部由企业承担，企业所得税优惠明显滞后，不利于产业升级。

三、路径选择

（一）开征发展低碳经济的新税种

1.适时推出碳税。借鉴芬兰等国经验，根据含碳比例设置差别税率，对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品征税，加大高碳密度产业的税负成本，引导企业改进耗能技术，实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放，逐步实现低碳能源对高碳能源的替代。

2.择机开征气候变化税及能源消费税。借鉴英国经验，以气候变化税及能源消费税等税收杠杆工具，抬高高碳产业的经营成本，并设立减排目标，以税收减免或补贴等优惠措施，鼓励企业进行技术和设备升级，降低碳排放，逐步实现低碳模式发展。

3.适时开征环境保护税。借鉴发达国家环境保护税征税经验，将对环境有危害的产品、行为及可开发利用的自然资源纳入征收范围，合理设置税种及税基，逐步扩大征税范围，进而实现从源头上控制环境污染的目的。

（二）逐步调整和完善低碳税收政策

1.支持低碳技术创新。充分发挥所得税的调节作用，通过税收优惠政策对企业低碳技术创新给予大力扶持。对企业开发应用水电、风电、太阳能和生物质能等可再生能源，以及进行低碳技术投资、研发、设备购置等项目，实行税收减免，鼓励企业进行技术升级；对企业从事低碳产品生产或服务技术转让、培训、咨询等所取得的收入，免征或减征企业所得税。

2.调整非清洁或不可再生能源税负水平。依据增值税的中性特点，采取有增有减的税收政策，提高煤炭、天然气、石油、火电等增值税税率，促进资源的可持续利用；适当降低风电、水电、核电等可再生清洁能源的增值税税率，体现对清洁能源的扶持，规范税收运行机制。

3.实施有差别的消费税率。本着“高油耗高税率、低油耗低税率；高污染高税率、低污染低税率”的原则，扩大消费税的征税范围，按碳排放程度设置差别税率，利用税收政策调节抑制高碳型耗能企业的发展。

4.引导资源消费的税收。将土地、动植物、海洋等资源纳入资源税征税范围，适当提高稀缺不可再生矿产品的资源税税率，以差别税率实现对资源消费的有效引导。