村委选举论文：损坏村委选举的刑法规则透析

作者：肖乾利 丁梓 单位：宜宾学院法学院

学界关于破坏村委会选举行为是否犯罪化的争论

破坏村委会选举行为是否犯罪化问题，学界存在“肯定论”与“否定论”之争。“否定论”的依据包括:(1)村民自治的需要。鉴于村委会“基层群众性自治组织”的定性，司法机关不宜介入自治事务，若国家过于干涉村委会选举，把破坏村委会选举行为纳入刑法规制，反而不利于社会稳定;(2)罪刑法定的要求。罪刑法定，是刑法的最重要的基本准则之一，它要求刑事定罪与量刑均必须以成文的刑事法律规定为依据。行为的严重社会危害性是犯罪特征之一，该行为被认定为犯罪行为，还须同时具备刑事违法性、应受刑罚惩罚性等条件。破坏村委会选举行为，虽然是具有严重社会危害，但因缺乏刑事违法性要件而无法定罪。“在一个自认自由而开放的社会中，由于刑事制裁的施加是一种名誉污损和自由丧失的独特组合体，因此人们应该只是在极少情况下才诉求于他”〔5〕;(3)将破坏村委会选举行为犯罪化不符合刑法谦抑性。刑法的谦抑性，是指“立法者应当力求以最小的支出———少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施)，获取最大的社会效益———有效的预防和控制犯罪”〔6〕，主张刑法的启动应当限定在绝对必要的范围内。破坏村委会选举行为完全可以通过行政处罚手段解决。如果是严重破坏村委会选举行为，可以宣布当选无效，如果破坏行为后果严重的，符合刑法规定的其他犯罪行为，可以依照刑法相关规定给予处罚，没有必要单独设立破坏村委会选举的罪名。而“赞成论”的最主要依据是，破坏村委会选举的行为已经具有严重的社会危害性。〔7〕村委会成员由村民直选，体现村民当家作主的权利，村民的这一宪法性权利若缺乏刑法保护，村民自治难以落到实处。村委会作为国家权力神经末梢，遍布于广阔的乡村社会，同时在民主政治建设过程中，村委会选举的重要性日益凸现，而破坏村委会选举的行为对现代农民的型塑、农村社会的稳定无疑具有强烈冲击。其次，村委会虽然是基层群众性自治组织，但这种自治是国家法律规范下的有限自治。其选举活动必须在国家法律许可的范围内进行，其中发生的任何违法行为(包括违反刑事法律的行为)，均应受到法律的相应制裁。在“赞成论”中，又至少包括以下几种观点:第一种观点，主张以破坏选举罪论处。理由是破坏“各级人民代表大会代表和国家机关领导人员”的选举，与破坏村委会的选举，两者侵害法益都是选举权和被选举权。两者的社会危害性难分轻重;〔4〕第二种观点，主张对以贿选方式破坏村委会选举的，以对非国家工作人员行贿罪论处。〔8〕理由是:村民不是国家工作人员，为拉取选票而贿赂村民，具备对非国家工作人员行贿罪的主体与对象条件;第三种观点，主张对通过伪造村委会印章和选票方式破坏村委会选举的，以伪造人民团体印章罪论处。〔8〕第四种观点，主张以破坏集会罪论处。理由是:村委会选举也是依法举行的一种“集会”。第五种观点，扰乱公共场所秩序罪或寻事滋事罪论处。〔9〕前述五种论点均难以成立。第一种观点，虽然注意到了破坏“各级人民代表大会代表和国家机关领导人员”的选举与破坏村委会的选举，两者侵犯的法益有相同之处，即选举权与被选举权。但两者的区别也是明显的:村民对村委会的选举权与被选举权是一种社会政治权利，而公民对人大代表、国家机关领导人员的选举权与被选举权则是一种国家政治权利。此外，从罪刑法定视角考量，“村民委员会选举”显然不属于破坏选举罪之罪状中“各级人民代表大会代表和国家机关领导人”的选举。该论点的成立显然于法无据。第二种观点，从犯罪主体角度看没有障碍，能够成立。但从犯罪客体视角考量，现行《刑法》是将对非国家工作人员行贿罪置于“破坏社会主义市场经济秩序罪”之第三节“妨害对公司、企业的管理秩序罪”中，其所保护的客体是公司、企业法益。村委会显然不属于公司、企业。对贿选行为以对非国家工作人员行贿罪论处，不符合对非国家工作人员行贿罪的犯罪归属与立法意图。第三种观点，实际上力图将“村委会”视为“人民团体”范畴，从而予以规制。但“人民团体”在我国没有一个明确的法律界定。从《现代汉语词典》(修订本)的解释，人民团体是指“民间的群众性组织”。目前，带有一定法律效力的解释，只有1998年国家税务总局的15号文件，该文件规定:人民团体是指“经国务院授权的政府部门批准设立或登记备案，并由国家拨付行政事业费的各种社会团体”。而村委会则是依据宪法，按照村民居住区域设立，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。显然，两者成立的依据与性质是有区别的。从我国现行法律体系对两者在法律条文中的位列安排看，通常是以并列关系出现。如在《预防未成年人犯罪法》第3条中规定:“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织领导下，实行综合治理。政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康发展创造良好的社会环境”。此外，如果村委会属于人民团体，全国人大常委会也无需专门对《刑法》第93条第2款“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和……以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”再做出立法解释。第四种观点:也难以成立。因为根据《集会游行示威法》的规定，集会是指“聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动”，它的举行须向当地公安机关提出申请并得到批准，并按批准的时间、地点进行。而依据《村民委员会组织法》，选举村委会是一种自治组织的活动，该活动无须公安机关批准，其活动地点也不一定是“露天公共场所”。因此，“破坏集会罪不能涵盖破坏村委会选举的内容”。〔10〕村委会选举在法律依据和性质上均与破坏集会罪中之“集会”不同。破坏村委会选举行为并不必然包括在破坏集会行为之中。第五种观点的缺陷是非常明显的，即破坏村委会选举行为以扰乱公共场所秩序罪或寻事滋事罪论处，无法反映出该种行为所侵犯的客体，即“公民民利”这一本质特征。

应当将破坏村委会选举的严重行为纳入刑法规制范围

前述学界对破坏村委会选举行为是否犯罪化的争论，实际上涉及到刑法是否介入或刑法干预的正当性问题。“刑法是处罚人的法律。处罚人，必须有某种理由，必须有某人做了某种足以受罚的坏事的事实”〔11〕。“足以受罚的坏事的事实”，即“行为的严重社会危害性”。评判一个行为是否具有严重的社会危害性，则需要考虑多方面的因素，如:行为所侵犯的社会关系;行为的性质、方法、手段及后果;行为人本人的情况;行为人主观方面的情况;情节是否严重、恶劣;行为实施时的社会形势等等。虽然1982年《宪法》将村委会界定为“基层群众性自治组织”，但在实践中，村委会的主要工作是协助基层政府从事管理工作，具有“半行政”性质，具有一定公权力属性。此外，根据立法解释，村委会在协助基层人民政府从事“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物管理”等七方面行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，即《刑法》第93条规定的“国家工作人员”范畴。因此，破坏村委会选举的行为，在某种程度上也是对公权力的侵害。破坏村委会选举行为的存在和发展，不仅妨害了村民的选举权与被选举权的正当行使，破坏了村委会选举活动的正常进行，而且会激起村民强烈的不满情绪，引发了村民群体性上访，甚至导致了基层政府腐败异化、农村民主进程严重受阻等问题，同时也成为一些严重刑事犯罪的诱因，从而影响到农村乃至整个社会的稳定。〔12〕一个行为是否应当动用刑罚手段规制，最重要的标准有两个:一是该行为是否具有社会相当性;二是运用其他制裁手段是否足以遏制此类行为的发生。“当一种行为与特定社会普遍化的社会价值、文化价值和伦理价值相背离，为社会公众所不容忍时，这种行为就是一种不具有社会相当性的行为，可以运用法律手段进行规制，而对于严重背离社会相当性的行为，可以运用刑法手段进行规制”〔13〕同时，并非所有背离社会相当性的行为都要运用刑法手段进行规制，基于刑法的最后手段性和刑法谦抑性的要求，只有在运用其他方法不可能对法益进行有效保护时，立法者才可以将某种行为犯罪化。对破坏村委会选举的行为，仅依据《村民委员会组织法》、《治安管理处罚法》规制，从实践来看效果甚微，不足以产生威慑与教育功能，此时，刑法应当积极介入。再次，追求刑法的谦抑性就不能扩大犯罪圈吗?刑法谦抑性是在犯罪圈大小适宜的前提下反对重刑主义和滥施刑罚，要求刑法的启动应限定在绝对必要的范围内。正如有学者提出的:理想的刑法结构应该是“严而不厉”，即“刑事法网严密，刑罚轻缓”。〔14〕刑事法网严密，是指犯罪圈范围适宜，将应该由刑法规制的行为尽可能地规制为犯罪。“不厉”的刑罚，体现了对犯罪人的预防和矫正的功能。将破坏村委会选举行为犯罪化，虽然会扩大犯罪圈，意味着国家必须投入更多的司法资源才能更有效地治理这一类犯罪。但是由于有相当社会危害性的行为大多逃避不了刑法的追诉，人们为了避免受到这种追诉，就会自觉地不去触犯刑法的规定，从而最大限度地降低犯罪率和追诉率，国家投入的刑罚总量也就相对减少。因而在这种刑法结构中，刑罚是最有效的。

破坏村委会选举行为的刑法规制构建

对破坏村委会选举的行为，可分两个层次规制:对那些情节不太严重，尚未造成严重后果的，则可通过《村民委员会组织法》、《治安管理处罚法》来处理;对情节严重，致使选举无法进行或者造成其它严重后果的，通过刑法来处理;在刑法层面，可以将破坏村委会选举行为作为破坏选举罪的第2款添加至《刑法》第256条之后。即在第1款保持不变的情况下，增加第2款:“在选举村民委员会成员时，犯前款罪的，依照前款的规定定罪处罚”。针对国家工作人员参与破坏选举的现象较为突出，必须严加惩治，建议在《刑法》第256条第3款规定:“国家工作人员犯前款罪的，从重处罚”。针对在破坏选举过程中往往掺杂着其他犯罪活动，建议在《刑法》第256条第4款规定:“以破坏选举为目的实施其他犯罪活动的，以破坏选举罪和本法规定的其他罪，依照数罪并罚的规定处罚”。在法定刑配置上，认为保持现行《刑法》规定的三年有期徒刑的法定最高刑是适宜的。因为对个罪的配刑应当坚持罪刑均衡原则。“惩罚之值在任何情况下，皆须不小于足以超过罪过收益之值”〔15〕，即为个罪配置的法定刑必须有足够的威慑力，但不能过限。