政府采购制度改革

摘要]我国《政府采购法》已经颁布实施两年多，政府采购制度也在探索中走过了9个年头，虽然取得了明显的成效，积累了丰富的经验，但目前我国的政府采购制度依旧存在很多问题，需要进一步深化改革。本文着重探讨了政府采购机构设置不合理、不规范、采购效率不高、无法应对加入WTO后面对的国际采购的挑战，以及无法适应稳健财政政策的实施等四个方面的问题，并针对这四个主要问题提出了进一步深化政府采购制度改革的建议。

[关键词]政府采购；政府采购效率；稳健财政政策

一、政府采购制度运行现状

我国从1996年开始政府采购工作试点，到现在已经经历了9个年头，经过不断的实践和探索，我国政府采购工作取得了明显的成效。首先是采购的规模范围不断扩大。全国政府采购规模从1999年的130亿元扩大到2003年的1659亿元，采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采购规模已经达到1300亿元，发展速度迅猛。在范围上，政府采购项目从货物逐步拓展到工程、服务。2003年工程和服务项目采购规模分别为658.3亿元和103.8亿元，占全国政府采购规模的比重分别为39.3%和6.3%，分别比上年增长115%和34.3%.其次是政府采购效益明显。一方面政府采购大幅提高财政资金的使用效率，每年采购资金节约率都在10%以上，另一方面政府采购取得了明显的社会效益，依法采购的思想观念和工作作风正在形成；具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少，在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。第三，政府采购制度建设逐步完善。以2003年实施《政府采购法》为标志，我国的政府采购工作逐步实现法制化，陆续颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》等。全国大部分地区都根据政府采购法的规定制定了本地区政府采购管理实施办法。第四，政府采购机构设置更为合理。政府采购“采管分离”工作取得明显成效，逐步实现管理职能与操作职能分离，形成既相互制约又相互协调的监管工作机制。政府采购管理机构与采购人以及集中采购机构三者之间的工作职责日趋合理。最后，政府采购规范化管理工作取得新的成效。随着《政府采购法》的颁布实施，政府采购信息披露、操作规程、监督检查、专家评审等均有了较为明确的规定，在具体操作过程中，规范化程度不断提高，“公开、公正、公平”的原则逐步贯彻。

二、政府采购制度运行中存在的主要问题

几年来政府采购制度产生了很好的效果，但还存在很多问题，需要在实践和发展中不断完善。具体而言，目前我国政府采购制度主要存在以下问题：

（一）政府采购机构设置不规范、不科学

统一、有效、规范的政府采购管理机构是实行政府采购的有力保证。但我国还没有形成统一的政府采购组织管理模式，政府采购机构的性质、体制没有一个明确的规定。

首先是政府采购机构设置不规范。目前，财政部是我国政府采购的主管机构，中央以下政府采购主管机构是各级财政部门，负责政府采购的管理和监督工作，政府采购机关是政府采购的执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。但是由于各地情况不同，又没有全国性的统一规范设立政府采购机构的相应规定，导致各地负责政府采购的具体机构差异很大。称谓上，各地设立的政府采购机构极不规范，“政府采购办公室”、“政府采购（服务）中心”等五花八门；编制上，有的是参照公务员管理的行政性事业单位，有的是参照全额拨款的事业单位，还有的是参照自收自支的事业单位；管理机构有的是单设在财政部门的一个独立的职能部门，有的是与财政部门内部的行财部门合署办公，有的同控购合并，有的挂靠预算科、股，这些定位与归属的区别导致政府采购机构的具体职能、任务相差很大。

其次是“采管分离”不规范、不彻底。虽然2004年各地大力推进“采管分离”工作，但由于没有较为规范的模式，具体执行依然比较混乱。管理机关定位为财政部门，但执行机构有的剥离到政府部门，有的实行政府采购管理委员会，下设政府采购执行机构，有的仍由财政部门代管等等。政府采购执行机构级别与内部机构设置无统一的定位，有的设为副厅级单位，有的设为县处级单位，内部因职能不同机构设置差异很大。目前“采管分离”主要还是局限在中央和省级层面，作为政府采购重要一环的市县层面，采管不分的现象依旧存在。

再次是政府采购机构间职责划分不清，协调机制欠缺。根据《政府采购法》管理职能与执行职能分离的原则，实行管理、采购、支付三分离。但《政府采购法》对政府采购所涉及的采购方、管理机构、执行机构和支付机构的职责仅仅做出概念上的界定，导致各个主体间责、权、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位现象并存，给政府采购工作带来许多摩擦。

政府采购机构设置不规范、制度不统一、管理方法不一致、职能划分不清晰，造成社会和有关单位对政府采购实践、认识上的混乱，以及各个地区之间形成较大的政府采购制度障碍，致使下级机构得不到上级机构在业务上的具体指导和约束，各级政府采购机构之间不存在转移支付业务，业务开展的方式和内容也不尽相同，基本上是各自为营、各行其是。这严重影响了我国政府采购协调的管理体制的建立和运行机制的顺畅，影响政府采购工作的推动，降低了政府采购的效率。

（二）政府采购依旧存在采购效率不高的问题

政府采购效率往往用资金节约率来衡量，但由于资金节约率所体现的资金效率仅仅是政府采购效率的一个方面，资金节约率高并不能说明我国政府采购的整体效率达到较高的水平。相反，如果从规模效率、市场效率、行政效率、技术效率等方面综合评价，我国政府采购效率亟待改善仍是不争的事实。

首先，政府采购规模效率低下。一方面，我国政府采购整体规模偏小，严重影响政府采购效率。西方国家每年的政府采购支出相当于GDP的10%-20%和财政支出的30%.而我国2003年的政府采购规模仅占GDP的1.4%和财政支出的6.7%左右，与国际一般水平还相差甚远。另一方面，单次采购规模偏小。由于政府采购的地区分割和行业分割，各地往往各自为政，地区之间缺乏必要的联系和整合，致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，采购批量小，相应的单位采购金额的成本大幅增加，没有充分发挥集中采购的规模效益，一定程度上造成了政府采购资源的浪费，同时也增加了供应商不必要的工作量和开支。

其次，市场效率难以实现。市场效率实现的前提是政府采购建立在统一高效的全国性市场的基础上。但我国各地区和行业之间在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益，人为进行地区封锁和行业限制，导致全国性政府采购市场难以形成，阻碍政府采购市场效率的实现。市场的分割一方面体现在各地政府采购信息的地域性，很多地方的采购信息仅仅在当地媒体，供应商获取信息的渠道极少，成本很高，造成本地企业在信息获取方面的竞争优势；另一方面也体现在供应商评判标准的不一致，很多地方针对本地企业的优势确定准入标准，有些地方甚至依照本地特定企业的产品规格设立招标文件。这些限制都导致竞争的缺失，使政府采购效率赖以生存的土壤受到侵蚀。

再次，行政效率低下。目前我国政府采购的行政效率依旧受到多方面因素的影响。一是在政府采购程序和审批环节上的繁琐和复杂导致采购效率低下。二是政府采购执行过程尚不规范。政府采购预算计划性差，采购预算编制滞后，采购的组织实施过程中采购的时间、资金、规格等均存在较大随意性，且编制不够详细，采购项目的具体规格、型号等的配置参数均不出现。政府采购信息的也很不规范。信息不对称导致政府采购工作难以顺畅运行，其间交易成本居高不下限制效率的提高。政府采购的监督检查也存在缺失。目前并未有一套针对政府采购的监督检查指标体系。财政、监察、审计等部门在具体操作中，由于采购程序或技术等方面的客观条件限制，很难有效监督采购。三是人员素质整体水平不高。我国现有的政府采购人员多来自于原财政部门，这部分人对市场并不是很熟悉；同时，政府采购人员缺乏经常性专业培训，不适应采购工作的发展要求。评审专家库的专家也很难适应政府采购的需求。

最后，技术效率低下。目前我国政府采购并未广泛采取可以降低采购成本的技术手段。最为典型的是网上采购推行的滞后。一是制度建设上没有为网上采购提供充足的法律保障。《政府采购法》并未对网上采购的效力和规范作出界定，导致实施网上采购产生纠纷和利益损失的风险增大。二是对网上采购安全保障措施的研究非常滞后，既没有主体对防治网络犯罪及信息泄露的技术措施进行研究，也没有相关法律对维护网上采购的权益和对违法违规行为作出相应规定。三是网上支付手段缺乏保障。这主要是我国网络建设及信用体系建设滞后所导致的。

（三）现行政府采购制度难以适应加入WTO后面临的挑战

加入WTO意味着我国的政府采购市场面对一个更为开放的环境，尤其是在美国、欧盟等的要求下，我国已成为《政府采购协议》（GPA）的观察员，并会尽快开展有关加入GPA的谈判。目前我国政府采购制度存在难以适应加入WTO后进一步加入GPA挑战的因素。

第一，政府采购制度规范上有许多和GPA及国际通行做法不相符的地方。比如我国《政府采购法》在界定采购主体时，明确运用了“使用财政资金”这一概念，这与GPA规定的国家机关的采购不应受到财政性资金的限制相冲突。另外，我国财政对国有企业拨付的各项资金数额较大，对于国有企业使用财政资金采购问题，我国在制度上并未有明确规定，具体执行也无法与国际通行做法比较。这些无法与国际接轨的规定必须予以调整。

第二，具体操作执行中的规范性问题。正如上文所言，我国在政府采购具体执行时的机构设置、审批程序、预算编制、信息、评标、监督等均存在大量的不规范、不合理操作。加入GPA，我国面对的是政府采购制度发展较为完善的国家和习惯于在规范条件下进行竞争的国际企业。如果不尽快规范操作执行细节，必将引起较多争端，影响我国的形象，造成效率损失。

第三，政府采购环境建设问题。一方面是我国政府采购市场人为割裂的态势无法满足加入GPA的要求。面对国际化采购，来自国家间的监督的约束力将导致一国内部地方保护措施无法实施，长期处在保护之下的国内企业必定会处于劣势。另一方面作为采购市场重要组成部分的政府采购中介机构在我国尚未有效成型。如果不尽快发展建立中介市场，在GPA框架要求下，很多采购业务将开展困难，难以形成效率。

第四，国内企业和产业保护问题。我国企业竞争力不强，很多产业均大幅落后于国外，如果不尽快研究国内企业和产业的保护问题，必将导致参与国际化采购后我国利益的损失。GPA中有很多可以用来保护国内企业和产业的相关条款，也可以采取渐进的措施逐步开放市场，但我国目前对此的研究仅仅局限在学术讨论范畴。要想充分利用好这些条款，并不失去加入GPA的对等利益，必须有相关的规划出台，以便在发展中不断增强应对能力。

第五，我国政府采购人员素质无法适应GPA的要求。我国目前尚未拥有一支系统、完整的政府采购队伍，现有采购人员对政府采购制度的了解、执行尚存在较大问题。面对国际化采购的挑战，对国外采购惯例、国际市场规则、国外企业评判、国际信用衡量以及国际争端解决等问题，我国的采购人员均无法胜任。

（四）政府采购政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策的要求

2005年我国实施7年的积极财政政策转为稳健的财政政策，这是我国财政政策的重要转变，各种财政的政策工具也要随之进行调整。政府采购属于购买性支出，在社会总需求中占重要地位，具有明显的乘数效应，是财政政策执行的重要工具。稳健财政政策包括控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支四方面内容，决定了政府采购政策要向此方向进行转变。但目前我国政府采购制度政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策要求。

首先，我国政府采购范围和规模不大，严重制约了政府采购政策功能的发挥。政府采购之所以能够成为财政政策的重要工具，正是因为它占整个财政支出的比例大，绝对支出数额大，采购的范围涉及生产的方方面面，能对经济产生重要影响。但正如上文所言，我国政府采购的规模较小，范围较为单一，难以发挥应有的作用。尤其是具有较大乘数效应的工程采购在政府采购中规定不明确，比重不大，更是严重影响了政府采购政策效应的发挥。

其次，政府采购政策目标同宏观经济政策符合度低。所谓政府采购的宏观调控功能，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现一些政府的经济与社会宏观调控目标。稳健财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构问题。《政府采购法》确立的政府采购政策目标在总体上并未体现出服务于稳健财政政策目标的意图。这主要表现在政府采购政策目标设定过于狭窄、产业结构调整、扶持农业发展、加强社会保障、促进就业、促进公共卫生和教育科研等重要方面并未体现。

最后，在具体操作中，实现政府采购政策目标缺乏有效方式。新公布的《节能产品政府采购实施意见》是对政府采购政策目标实现的方式和方法的有效探索，但是其他政策目标领域的具体实现方式和方法仍然处于空白。环保产品的成本、中小企业产品的质量和信誉度、不发达地区产品的成本和质量等等在市场中都缺乏竞争优势，那么在各个采购主体追求自身利益、努力降低采购成本、提高资金节约率的情况下，没有详细的制度性、强制性规定，政府采购政策目标很难实现。

三、深化政府采购制度改革

（一）调整和规范机构设置，做到责权利明确，监督到位

针对我国政府采购机构设置不规范、不合理的状况，应当在整体上按照“统一政策、分级实施”的原则加以调整和规范。所谓统一政策，就是在政府采购机构设置的规范和职责划分方面实行全国统一。所谓分级实施，就是在统一政策的前提下，实行中央政府和地方政府分级实施，按照自身的情况分别制定相关细则。

首先要统一全国机构设置的方法，打破混乱局面。要明确政府采购管理机构、执行机构的性质、隶属、称谓等。按照国际惯例，应当在财政部门设立专门的政府采购管理机构，而不是挂靠在某个部门之下，各级政府则应当参照财政部的方法，设立相关处室。这样有利于在全国范围内形成统一的管理体系，贯彻实施中央政府的政策规定，也有利于上级部门对下级部门的指导和监管，打破地域封锁的桎梏。政府采购执行机构不同于管理机构，应当明确其事业单位的性质，笔者认为界定为自收自支的事业单位更为合理，一方面可以尽可能的缩小行政权力对政府采购商业化运作的不利影响，另一方面也可以增强其竞争意识和服务意识，提高采购效率。对于市、县级政府采购机构的设立条件，应当在制度上尽早予以规范：如果设立采购机构，一定要符合全国统一的规范，如果没有资格设立，则要尽快完成对其政府采购业务应当如何开展的制度规定。

其次要加大政府采购“采管分离”工作的力度，尤其是增强对已经设立政府采购机构的市、县级政府的指导和督促。应当把实施市、县政府采购机构的“采管分离”工作，同全国采购机构统一、规范的工作结合起来。在实施中，争取做到规范一部分，取消一部分，合并一部分。

最后要从制度上明确政府采购管理机构、执行机构、监督检查机构的职责划分。一方面要通过尽快完善具体的政府采购相关细则，明确财政部门的管理职责、执行机构的行为权限和监督检查机构的监管途径。关键是要对具体操作环节，财政部门如何行使管理职能，如何通过制定政策法规、严格采购预算管理以及供应商资格审查准入等手段，对政府采购实施宏观管理。避免各类采购机构之间职权划分出现重叠和空白。另一方面要建立相关的机制对各类采购机构的工作进行协调，理顺政府采购的运作，尤其要注意财政部门的采购管理机构和审计、监察等监督检查机构的协作与配合。

（二）扩大规模、细化制度、力求规范化操作，提高采购效率

第一，扩大政府采购范围，保证政府采购规模实现较快增长。我国政府采购规模偏小，但也意味着有很大的增长空间。应当认真研究我国政府采购现状，按照科学的标准制定政府采购中长期发展规划，对政府采购的范围和规模的增长做出定量的要求，力争在较短的时间内，使有条件参加政府采购的项目全部纳入政府采购的范围，尤其是要提高工程采购在政府采购中的比重，努力扩大政府采购的总体规模。同时也应当对各地区、各行业的政府采购项目进行协调和整合，加大集中采购的力度，提高单次采购的规模。

第二，遏制地方保护主义，建立全国性的政府采购市场。地方保护主义和既得利益集团是建设全国性政府采购市场的主要阻碍，要通过规范的制度建设和机构设置逐步消除地方保护主义的影响，改变利益分配格局。首先要建立起全国统一的政府采购管理体系，在管理机制上便于上级对下级的指导、管理和监督。其次要设置全国性的政府采购信息渠道，对各个地方的采购信息加以整合，降低供货商获取信息的难度和成本。第三要规范供货商的准入机制，尽快制定详细的准入标准，并加强上级政府采购管理机构对各种政府采购具体供货商资格审查的监督力度，杜绝歧视性准入障碍的出现。最后要加强对各地招标文件的审核和对整个招投标过程的监管，避免影响公平参与竞争的针对性招标要求的出现，减少评标过程中权力因素的影响。

第三，加强机构间的协调，细化采购制度，提高人员素质，增强政府采购的行政效率。首先要加强对各个政府采购管理、监督、执行机构的协调，尽快减少政府采购不必要的审批环节，统一不规范手续。可以考虑整合政府的管理资源，设立各种审批机构流程化办公的“政府采购大厅”，提供一站式服务。其次要对政府采购具体操作过程加以规范，尽快出台政府采购实施细则。一是要严格政府采购预算管理，细化政府采购预算编制的相应规定，用预算的法律效力规范采购行为。二是要规范政府采购信息，建立具体规定信息内容和要求的制度，改变目前信息中重要信息模糊、随意性大的问题。三是要建立供货商信息库，便于政府采购机构便捷地了解供货商的产品、信用、业绩等方面的信息。四是要细化监督检查办法，建立起一整套用以评价采购行为合理性、合规性、效益等的途径和指标体系。最后要提高政府采购人员的素质。一方面加强对政府采购执行人员的专业化培训，建立定期培训制度。另一方面加强专家库建设工作，建立起对专家资格、工作能力、职业道德、专业水平等的具体评判办法，不断吸收拥有专业知识的相关专家充实专家库。

第四，积极研究新技术，尤其是网络技术在政府采购中的应用，提高政府采购技术效率。首先应完善法律法规在网上采购方面的缺失，为网上采购提供法律保障。可以考虑出台相关的办法对网上采购加以规范，在网上采购的法律效力、程序、合同规范、评审方式、支付模式等方面做出具体规定。其次应组织技术力量对网上采购的安全问题进行研究攻关，在信息保密、身份确认、交易可信度等方面提供技术支持，建立起安全的网络平台。

（三）认真研究国际相关条款，积极应对政府采购国际化的挑战

加入WTO和参加GPA的谈判对我国政府采购而言，既是机遇又是挑战，为了能够在未来的国际化采购中充分发挥我国的比较优势，保护我国的产业，必须尽快完善我国政府采购制度，规范政府采购行为，研究国际采购惯例和相关条款。

第一，完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础。首先要建立完善的政府采购法律法规体系。应按照参与国际采购的要求进一步调整我国现行政府采购法律法规中同国际惯例相冲突的地方，进一步制定和完善政府采购的其他配套法律法规。其次要建立和完善政府采购管理机制。要根据国际惯例调整和设置我国的政府采购管理体系，在机构设置上采取自上而下的模式。要建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。最后要着力培养我国政府采购中介机构，使之形成较为完善的市场模式，参与政府采购执行的竞争。

第二，规范具体采购行为，细化相关条款，建立起公平的竞争环境。要研究和了解国际采购的一般操作规程，按照市场经济的原则设立我国政府采购的各个环节，并制定相关的管理办法，逐步改变我国政府采购行为中诸如信息不规范、审批手续繁杂等问题。同时也要尽快打破我国政府采购市场地域封锁的现状，建立起有利于公平竞争的市场环境，培养我国企业的竞争意识。

第三，实行逐步、适度的政府采购市场开放政策。我国政府采购市场的开放应根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序与程度，逐步、适度地开放政府采购市场。一是在国外供应商进入方面，实行逐步准入原则。二是在市场开放结构方面，根据我国政府采购市场的结构特点与各市场开放的风险系数，实行结构性开放策略，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。

第四，充分研究和利用GPA有关条款控制开放程度。GPA的贸易自由化要求不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序。要充分研究和利用本国政府对GPA的义务的控制性，控制我国政府采购市场的开放程度。一是对列入我国政府附件1的采购实体进行仔细斟酌，以确定我国何种实体的采购行为可以面对国际市场。二是对于非中央政府的采购的开放领域，根据各个地区不同的优势和特点进行确定，在GPA谈判中获得利益。三是由于GPA不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，我国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。四是充分考虑GPA中涉及国家安全和公共利益方面的例外，维护我国国家，控制采购市场开放程度。五是要仔细研究GPA对于发展中国家规定的相应优惠措施。

第五，认真研究GPA关于采购国货的一些惯例和做法，优先购买国内产品，保护国内企业。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。因此，我国在加入GPA后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。可以采用规定国际采购的本地含量、价格优惠、优先购买本国产品、禁止购买外国产品和贸易补偿等措施，对国内企业和产业进行保护。

（四）配合稳健财政政策，充分发挥政府采购的政策效能

首先，扩大政府采购的范围和规模，为政府采购政策效能的发挥提供基础条件。扩大规模的问题上文已有论述，而采购范围则是政策功能得以发挥的另一个重要条件。目前的首要任务就是要对工程采购问题作出制度性的规定，要明确什么类型、什么规模的工程要参加政府采购，要严格监管在实际操作中常常出现的“化整为零”，规避参加政府采购的现象。同时也要注意非工程类采购的覆盖面，要不断完善和充实目前的采购目录，适时降低采购的门槛。

其次，按照稳健财政政策的政策目标，重新定位和细化政府采购的政策目标。应当充分把握稳健财政政策中结构调整和推进改革两项内容的内涵，把协调经济社会的发展、协调城乡发展、协调区域发展等财政政策目标进一步细化，确立政府采购的政策目标。要使政府采购服务于协调经济社会的发展，确立以下政府采购政策目标：支持产业结构升级，优先购买国家宏观调控政策扶持的产业的产品；支持农业发展，优先购买有利于农业生产增长的产品；支持就业和社会保障，倾向性购买有利于就业增长的劳动密集型产品；支持教育和公共卫生发展，增大服务于教育和公共卫生的产品的采购规模；支持环境保护，优先购买低能耗、低污染的产品等等。要使政府采购服务于协调城乡发展和区域发展，确立以下目标：支持中小企业发展，优先购买中小企业生产的产品；支持促进农村经济的乡镇企业的发展，优先购买乡镇企业的产品；支持缩小城乡间公共服务提供的采购，优先安排农村地区的政府采购工作；支持缩小区域差距的采购，优先购买不发达地区生产的产品等等。

最后，制定实现政策目标的具体实施办法，使政策目标的实现拥有有效的途径。应参照《节能产品政府采购实施意见》，尽快制定可以促进政府采购政策目标的实施办法，尤其是对一些倾向性、支持性的采购，要强制实施。如在扶持中小企业发展和乡镇企业发展的目标下，可以规定在某一采购数额之下政府采购，应当购买中小企业或乡镇企业的产品；如在协调区域发展的目标下，可以专门列出部分产品目录，强制其必须在经济不发达省份的企业中实施招标；如在支持产业结构调整和技术进步的目标下，可以将采用某种新型技术作为供应商准入的资格等等。总之，政府采购政策目标体系确立之后，必须制定具体的实施办法，促使政策目标的实现。

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