论社会治理多元主体的角色分工和职能定位

［摘　要］社会主义社会管理主体是一个由政党、国家、社会组织、民众四个层次纵横交错构成的立体网络结构，它们之间各有分工，互相依存，协调一致，缺一不可，其中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。

［关键词］社会管理；多元主体；新型合作关系

［中图分类号］D669 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ００39 — ０2

一、社会治理的概念阐释与合作主义分析视角

所谓社会管理，是指人们通过各种社会组织（如政党、国家、群众、团体、经济文化组织），运用各种社会控制机制（如计划、市场）和社会管理手段（如行政的、法律的、经济的、宣传的、教育的），对整个社会或其基本环节（即政治、经济、文化、社会各个领域）或某基层单位的（即政党、群众团体、经济文化管理组织、各种企事业单位）的管理活动。〔1〕人类社会是一个极其纷繁复杂的体系，只有在社会管理机制中实现各主体的科学分工，准确定位，紧密协作，才能使整个社会系统和谐有序高效能运转，因此，长期以来，对“由谁来管理国家和社会”即社会管理主体问题的探讨和争议贯穿于从传统社会向现代社会变迁的每一个历史进程，社会管理主体的转换也是西方发达国家在经济发展过程中不可避免遭遇的现实问题之一。从总体上看，在实施社会管理的“主体”问题上，传统的社会“管理”主体是单一的，统治权力是单向度的自上而下运行；而现代“治理”主体是多元的，是国家和社会在认同和合作的基础上，共同管理社会公共事务，权力的运行是多向度的合作互动过程。

社会治理主体的新型合作关系，归根到底是国家与社会的关系问题。从学理上剖析，社会管理的主体有广义和狭义之分，广义的社会管理是指所有社会组织，包括政党、国家、群众团体、各种经济文化组织的管理活动，其狭义是指非政党、非国家的管理活动，即群众团体、经济文化组织等社会组织的管理活动。在社会管理主体之间的关系问题上形成了两种不同的范氏，即竞争范式和伙伴关系范式〔2〕，竞争范式强调志愿支援部门的独立性，认为国家与社会组织之间天然本文是齐齐哈尔市哲社规划项目《齐齐哈尔市非营利组织协同政府社会治理研究》（QSX2011-12）和黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目《黑龙江省第三部门协同政府社会管理机制创新研究》(11552308)的阶段性成果。

存在内在冲突，二者是此消彼长的关系，国家的扩张被视为对志愿组织等社会组织生存与发展的威胁，而伙伴关系范式则认为政府与志愿部门之间复杂的伙伴关系构成了现代福利国家的核心，在志愿部门与国家重合的领域可以发展合作关系。基于社会主义社会性质以及一切权力属于人民的政权本质，社会治理主体之间不能采取西方国家的对抗态势而必须采取伙伴关系式的合作主义方式。与公民社会论者不同，合作主义强调国家的中心地位，它将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中，这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的义务、有数量限定、非竞争性、有层级秩序的功能分化的治理结构之中并得到国家的认可，如果不是由国家建立的话，则被授予在本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制。

二、善治视角下多元合作主体的角色分工与职能定位

党的十六届四中全会明确提出：“要建立健全党委领导，政府负责，社会协同，民众参与的社会管理新格局。”在新的历史时期，必须在充分发挥党委、政府作用的同时，发挥好城乡基层自治组织、社团、中介组织、行业组织的作用，形成社会治理的合力。政府与民间的良性互动，是社会得到有效治理，民主氛围得以提升的重要条件，因而成为中国式政府体制改革的必然选择。

（一）党的领导是实施社会管理的根本

当今世界各国皆以政党政治作为国家政权运行的主要形式，在中国特色社会主义现代化建设中，党的领导是最高层次的社会管理，它决定着社会管理的性质和方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者，和党的许多重要文件阐明: “党的领导主要是思想、政治、组织领导”。即党通过向国家机关提出大政方针和立法的建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用来实行领导, 而不是由各级党委对国家和社会的行政、经济、司法等各项具体活动大包大揽甚至取而代之。〔5〕党组织在经济社会发展和公共事务管理方面发挥着强有力的领导作用。党的领导主要表现在制定经济社会发展的规划、确定经济社会发展的目标，然后将其转化为政策，使之具有强制性的影响力，通过高度组织化的党组织，层层贯彻和落实下去，并且依靠广大党员的先进作用以实行之。党的作用还体现在通过党的宣传工具和手段使方针政策传播到广大群众中间去，形成广泛的社会影响。党组织依靠手中掌握的对行政领导干部的人事权力保证党的决定在行政系统有效的落实下去并依靠手中的监督权和奖惩权，督促和激励党的方针的实施。

（二）政府负责是社会管理有效实施的前提

社会主义国家，作为社会过程强大的调节器，在社会主义社会管理体制中占有重要的地位，国家拥有政治特权、高度权威和各种影响、制约人的手段。是市县人民的意志、体现人民当家作主的工具，同时也是当领导人民实行社会管理的工具，国家在社会管理上的职能是通过它的行政机关、人民政府来执行的。社会管理包括两类：第一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理，政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；第二类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。一般认为，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会问题。政府社会管理的重点是对那些家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决，公平正义、稳定有序成为社会管理所追求的终极价值目标。“统治”是政府凭借公共权威，运用行政命令和行政手段对社会公共事务实施管理的过程，统治的手段是强制性的；而社会管理主要是通过社会政策的制定、执行和评估，以税收、财政支出、立法、司法和社会参与为载体对社会公共事务实施管理。政府要通过推动立法、制定法规、规划、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。社会政策是实现社会管理目标与功能的必不可少的重要工具。社会政策在政府社会管理中的重要地位使其成为实现社会管理的重要途径和重要因素。