省域治理视角下湖北省“一主两副”模式的探讨

时间:2022-04-15 02:03:07

省域治理视角下湖北省“一主两副”模式的探讨

【摘 要】湖北省地处华中地区,除了普通的地级市和县乡之外,还有自治州、林区等特殊区划的存在,湖北省省域治理就显得颇具特色。2003年湖北省提出并“一主两副”的发展框架,至今已实践了十余年。这两项举措对湖北省省域治理而言都是开创性的思路,其影响有好有坏,理论和反思和实践的检验是必不可少的。

【关键词】湖北省;省域治理;一主两副;均衡发展

一、行政区划概况

1983年湖北省共省辖6地区,1个自治州,6地级市,64个县,1个林区,12个市辖区。截至2014年11月2日,共有13个地级行政单位(12个地级市+1个自治州),103个县级行政单位(39个市辖区,24个县级市,37个县,2个自治县,1个林区)。其中十堰市在2011年就有关于勋县县改区的提案,直到今年9月9日被国务院正式批复撤销勋县,并改为十堰市勋阳区,成为十堰市的一个市辖区。

近几年的行政区划变更还有:2011年1月,武汉市江夏区撤销安山镇,成立安山街道;6月撤销豹收颍成立豹式值;2010年襄樊市更名为襄阳市,襄樊市的襄阳区改为襄州区;同年3月,麻城市龟山乡撤乡设镇;7月竹溪县的龙坝乡撤乡设镇;2009年湖北省随州设立随县,秭归的周平乡和神农架林区的新华乡都撤乡设镇,并撤销黄陂区的蔡家榨镇和姚家集镇;2008年黄陂区撤销李家集镇设立李家集街道办事处;2003-2007年湖北省没有县级以上行政区划变更;2001年撤销宜昌县,设宜昌市夷陵区,撤销襄阳县,设襄樊市襄阳区。2000年,撤销省直辖县级随州市,设立地级随州市。湖北省的行政区划总体来说撤乡设镇较多,县在减少,而市辖区在增多,至今共有4个省直辖县级行政单位。

目前省直辖县级行政单位共4个:仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区(松柏镇)。

二、相关概念

(一)省域副中心城市

由湖北省社科院学者秦尊文于2001年提出,后被其他地区借鉴。所谓省域副中心城市,是指在一省范围内,综合实力较周边城市强大,经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围,拥有独特的优势资源,且与主中心城市有一定距离,可以被赋予带动周边区域发展重任的特大城市或大城市。

2003年8月,国务院批复《湖北省城镇体系规划》将武汉定位为“省域中心城市”,将襄樊(今襄阳)、宜昌定位为“省域副中心城市”,并围绕“一主两副”建设三个都市连绵区或大都市区。2003年9月,湖北省人民政府《关于加强城镇建设工作的决定》要求“加快省域副中心城市襄樊和宜昌的发展”。此后,这一发展概念和模式也被浙江省温州市、河南省洛阳市、四川省绵阳市、广东省湛江市以及陕西省晋中市等多个省市借鉴实践。

(二)副省级市

副省级市(副省级城市)正式施行于1994年2月,前身是计划单列市。副省级市受省级行政区管辖,仍是地级市,但副省级市的市长与副省长的行政级别相同。湖北省武汉市是其中之一。

(三)国家区域中心城市

区域中心城市是指中国地理大区的区域中心。2010年2月,中华人民共和国住房和城乡建设部城镇体系规划课题组所编制的《全国城镇体系规划(2010-2020年)(草案)》提升了对区域中心城市的要求,并将原先的概念范围扩大,并确定中国的区域中心城市为沈阳(东北)、南京(华东)、武汉(华中)、深圳(华南)、成都(西南)、西安(西北)。

三、湖北省“一主两副”模式

(一)“一主两副”模式的相关背景

“一主两副”是指湖北省委与省政府在2003年的构建以武汉为中心,以襄阳、宜昌为副中心的跨越式发展格局的发展框架。“一主”即武汉为主中心,“两副”即以襄阳和宜昌两个城市为省域副中心城市。从2001年10月首次将襄阳、宜昌并列提升为“全省副中心城市”,到2003年9月17日,标志着“一主两副”成为湖北省委、省政府统筹全省发展的重大战略决策的《关于加强城镇建设工作的决定》,“一主两副”从提出到实行经历了两年的时间。十年后,2012年8月22日的《人民日报》,曾刊发了“创新引领建设‘一主两副’中心城市”一文,对湖北省的“一主两副”模式做出了“开发建设尤为引人关注”的评价。时至今日,“一主两副”模式已经经历了十余载的实践和检验。

“一主两副”模式主要的特点有:领导高配(宜昌市委书记和襄阳市委书记都同时被高配为副省级干部,为三个城市争取了更多的资源调配权),部门支持(省政府对三个城市的各个部门都给予了密切关怀和支持保障),地方推动(三个城市根据自身的特色,着力打造富有自身特色的城市治理模式。如武汉力争成为国家创新中心、襄阳围绕“四个襄阳”展开设计、宜昌以宜居宜业宜旅为核心打造魅力城市),民间参与(2011年11月,湖北省“一主两副”青年创业者联盟在宜昌城区宣告成立,力图打破区域限制,引导三地生产要素自由流动)。这几大特点显示了在现代城市群为特点的治理问题中,以主带副,以副扶弱,能够从更多的层面汲取更广泛的力量来支持城市建设和省域治理。当行政权力和市场推力相碰撞,政府不如找到二者的契合点使之互相融合。

(二)“一主两副”模式的相关实践

以宜昌为例,成为省域副中心城市之后,宜昌迎来了自身发展的宝贵机遇。到2008年,宜昌GDP过了千亿大关,可以说与成为省域副中心城市之前相比,有了显著的增加。但和武汉相比,宜昌还相距甚远。2010年宜昌的GDP仅相当于武汉的四分之一,在全省占到9.8%。由此可见,“一主两副”模式对于主副城市的发展都是很有利的,但其中的主副城市的关系却非常不平衡。

在概念渗透上,“一主两副”不仅扩散到了全国其他省市,湖北的各个县市也都开始根据自身的特点进行了相关的规划和构架。如随州开展了“一主(曾都区)两翼(随县、广水)”的城镇化进程,恩施自治州提出了“一主(恩施市)两副(利川市、来凤县)”的格局;如鄂州市形成了“一主(中心城区)两翼(葛华科技新城、花湖工贸新城)”的品字形发展框架,黄石市则打造了“一主(主城区)两翼(东部工贸新城、西部科技新城)”的发展格局;小至部门,也有了一主两副的发展思路。如武汉市铁路局提出了“一主两辅”(武汉站、武昌站和汉口站)的发展思路。

在学界,“一主两副”模式也被广泛探讨。秦尊文对省域副中心城市的理论进行了反思,他认为省域主中心和省域副中心城市之间应当存在较大的空间距离,并且不能简单地以GDP规模进行认定;韩民春、曹雨平、白小平则从中心地理论、增长极理论和成长三角的角度对省域副中心城市展开思考,并提出了“将‘一主两副’作为‘两圈一带’战略支点去推进,参照武汉‘1+8城市圈’的做法给予省域副中心城市更多的支持,扩大省域副中心城市区划空间”等政策建议,主要针对省域副中心城市的发展困境给出了政策解答;叶青则认为“一主两副”中的主副城市对于自身城市的发展都有帮扶的任务――武汉对武汉城市圈中的其他八个城市(黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江)有帮扶的任务,宜昌对荆州、恩施州、神农架有帮扶的任务,襄樊(今襄阳)则对随州、十堰、荆门有帮扶的任务。从一个更宏观的角度对“一主两副”的实践进行了解析和规划。

(三)“一主两副”模式的走向

“一主两副”模式由湖北首次实践,之后其他省市结合自身特点进行广泛借鉴。这是一个不断探索和改进的过程。然而在政府治理问题上,这种模式也存在着一些需要注意的弊病。

首先,武汉的“主”与襄阳、宜昌的“副”,二者是否对对方的发展存在某些负面影响?武汉市在湖北省的整体发展中,处于龙头地位。它集经济、政策、人才、历史和地理优势于一体,作为湖北省省域治理和经济发展的主中心是理所应当。然而,在和省域副中心城市之间的关系上,武汉与宜昌、襄阳之间似乎差距过大,且带动作用不明显。三者在地理位置上处于稳定关系的三角带上,但三者的发展差距甚至呈现出越来越大的趋势。

其次,宜昌和襄阳作为省域副中心城市,其作用应该是在主中心的影响下发展自己,并且再以自身为中心,带动发展周围的县市。然而,宜昌和襄阳带动的效果似乎并不乐观。以宜昌为例,在地理区位上,宜昌与荆州、荆门共处于一个三角地带,在地理意义上有很充分的条件能够形成以宜昌为中心的经济发展黄金三角区;正如身为江苏省域副中心的苏州市,带动了苏锡常三城的发展,形成了富有活力的苏锡常都市圈。然而有数据表明,宜昌对附近城市的带动作用和苏州对附近城市的带动作用相比,差距明显,且呈加大趋势。而且在省域副中心城市与周边城市的关系上,宜昌和襄阳在省域副中心城市这一规划作用下,自身的综合实力有所增强,但周围城市却没有得到长足发展(宜荆荆城市圈中,荆门、荆州二者与宜昌的发展相距甚远);而苏锡常都市圈中,三者的发展则呈现出非常均衡的态势。这不仅与省域副中心城市自身的发展状态有关,也与省域副中心城市与周围城市之间的政策协调、基础设施建设等息息相关。

因此,湖北“一主两副”模式虽然走过了十余载的历程,但仍有很多问题值得反思。

四、结语

湖北省之所以呈现出与其他省市不同的省域治理模式,与它自身的县市构成紧密相关。湖北省既有武汉市这一发展龙头,也有很多需要带动的弱发县市,且龙头与其他县市的发展非常不平衡;既有能够依靠自然资源发展的县市(如大冶),也有需要特别关怀的民族自治州(恩施州);既有传统政府间关系,也有因改革带来的省市、省县、县市、行政与市场之间的矛盾和冲突。因此,湖北省域治理就显得较为复杂,需要在发展构架上大胆且心细。

参考文献

[1] 全国城镇体系规划(2010-2020年)(草案)[Z].2010.

[2] 秦尊文.关于省域副中心城市的理论思考[N].湖北日报,2011-10-16(第3版).

[3] 宜昌市2010年国民经济与社会发展统计公报[N].

[4] 韩民春.湖北省省域副中心城市发展研究[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2011(1).

[5] 湖北:创新引领建设“一主两副”中心城市[N].人民日报,2012-08-22.

作者简介:冯超(1990.01- ),女,汉族,河南焦作人,武汉大学政治与公共管理学院法学学士,2013级中外政治制度专业硕士研究生,研究方向:中外政治制度。

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