蓄力城镇化

“当‘欧洲设计’遇上‘中国制造’，‘欧洲技术’遇上‘中国市场’，就会产生显著的效应。”5月3日，在欧盟总部所在地布鲁塞尔举行的中欧城镇化伙伴关系高层会议上，中国国务院副总理如是说。

4月26日－5月3日，对俄罗斯、匈牙利、比利时和欧盟总部进行了正式访问。一如中国外交部副部长宋涛所言，一周行程中，欧盟总部是重点。

多年来，欧盟一直是中国第一大贸易伙伴。2011年中欧贸易额达5939.7亿美元，同比增长13.6％，欧盟成为中国第一大进口来源地。过去30年，中欧经贸合作更多集中于产品和资本层面，并推动造就了中国“世界工厂”的地位。

金融危机之后，中国大陆的经济引擎之一――出口愈发不振。而启动内需最有效的手段之一，就是通过加快和优化城镇化进程，刺激投资与消费，并推动经济社会的巨大转型。

这将为包括欧盟在内的各经济体提供无限商机。专家们估计，以城镇化合作发轫，中欧在经贸领域的合作将进入新阶段，双边贸易和投资均有望较快增加，尤其是欧盟对华出口的增长，对缓解陷入债务危机的欧盟经济压力，大有益处。

在中国，未来城镇化之路也渐渐清晰，新的决策共识浮现：扩大内需、可持续发展的城镇化；与工业化、农业现代化协同推进的城镇化；以人为本、公平共享的城镇化，即通过转型，走全面、协调的城镇化之路。

新合作领域

“只有城市（镇）化才能救中国。”这是最近五年来，中国宏观经济学会副会长王建反复提及的观点。从“十二五”规划方案看，城镇化的确承载着重要使命。

在次贷危机开始影响中国的2007年、2008年初，王建算了一笔账：从2003年到2007年，中国大概增加了1亿城市人口，与之相对应，城市固定资产投资增加了52万亿元。

从实际测算看，每增加一个城市人口，还会引来几十万元潜在消费。

按照2007年的城市人口计算，如果城市人口翻一番，中国大陆的消费总额有望翻番，即每年可增加10万亿元以上的消费额。彼时，中国大陆的出口额约为9万亿元人民币。“如果城市人口增加1倍，就是一分钱不出口，内需也能把这一块吃掉。”王建说。

在乐观者看来，曾让人头痛的“世界工厂”的过剩产能，在城镇化加速趋势下可望找到新去处。根据国家发改委宏观经济研究院研究员姜克隽的计算，城镇化所带来的内需扩大，足以让钢铁、水泥等支柱产业再红火十年。

但清华大学建筑学院副院长毛其智认为，城镇化与拉动内需的关系，需要综合平衡考虑。从世界城镇化进程来看，英国、美国、日本的城镇化都是使用了世界资源和世界市场，“所以如果从历史的经验，我们这样的提法还没有被实践证明。能不能仅靠中国的资源和市场就完成超出世界平均水平的城镇化发展，这确实是新挑战”。

中国住建部副部长仇保兴在接受《财经》记者采访时亦表示：中国无法效仿美国的城镇化道路。中国人多地少、资源少的格局，与欧洲更相近，与美国人少地多、资源多的格局大相径庭。“如果13亿中国人家家户户住别墅，开私家车，对全世界的能源消耗、环境承载都是灾难。”仇保兴将中国城镇化发展的核心归纳为三点：紧凑、多样、低碳。这与欧洲城镇化的核心要义大体吻合。

德国鲁尔工业区经过约50年转型，如今已发展成为清洁能源生产设计中心，其可为中国城镇化提供“低碳”模板。

有学者认为，目前中国建筑能耗接近总能耗的40％，同时，城镇节能建筑占既有建筑的比重还不到25％，大量既有建筑需要进行节能改造，还需要新建一大批节能建筑。“十二五”期间，中国环保投入累计将超过5万亿元人民币，在新能源和可再生能源、节能环保产业、循环经济以及废弃物利用等方面，中欧合作将达到互惠。

对此，指出，去年中国的城镇化率超过50％，要达到欧洲超过70％的水平，还需要相当长的时间。而欧洲拥有设计理念、先进技术，但其市场并不充沛。“当‘欧洲设计’遇上‘中国制造’，‘欧洲技术’遇上‘中国市场’，就会产生显著的效应。”说，“希望欧方在对华高技术转让方面更加灵活开放，这有利于实现优势互补、互利共赢。”

中欧城镇化合作的可能前景，令此次中欧城镇化高层会议的入场券颇为抢手。据一位与会的国家发改委官员透露，此番会议原计划280人参加，实际到会超过400人，不少级别较低的中欧官员未能进入会场。

遇阻症结

5月13日，北京市海淀区马连洼北路一个汽车维修店内，五名来自湖北宜昌农村的汽车修理工表示，他们每月2000元左右的工资收入，仅够维持基本生活开销，并无余力进行更多消费。

“农民工未能市民化，是城镇化最大的短板。”中国银行首席经济学家曹远征指出。进城人口的真正城镇化，应该成为下一步的关键。

国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁亦认为，尽管2011年中国城镇人口达到6.9亿，首次超过了农村人口，但中国的城镇化进程并不完整，比如，截至2011年底，中国户籍人口城镇化率仅为34.1％。

直接体现城乡二元结构的户籍制度，以及附着于其上的社保、医疗、教育福利差异，让王建计算的每名进城人口数十万元的消费潜力消弭于无形。

问题正在于各方对城镇化的各种成本估计不足。早在2000年十五届五中全会召开之前，“积极稳妥推进城镇化”和“走出一条大中小城市、小城镇协调发展的中国特色城镇化道路”等表述已正式出现在“十五”计划中。

城镇化的成本之大，也超乎决策层的想象。在计算住房和社保成本之时才发现，仅健全社保体系一项，即需10万亿元投入，而当年的GDP仅为9.9万亿元，“于是其后十来年都没有具体明白的政策。”中央农村工作领导小组副组长陈锡文说。

此前，成都市统筹委、国土局官员在接受《财经》记者采访时曾算过一笔账：农民获得城镇住房和社保，需要政府为每个农民相应投入10万元－15万元。按照理想模式，如将成都600万农民中的三分之二转为城镇人口，政府得拿出4000亿元－6000亿元，这超出了成都过去十年财政收入总和，显然难以承受。

换言之，各地除了施行城乡土地增减挂钩等政策，让农民自身亦负担部分成本，暂时别无他途。由此，“虽然推进城镇化多年前就写进了文件，但政策松动的进展极其缓慢。”王建说。

多年来，在城镇化实际进程中，还出现了以政绩为导向的趋势。在接受《财经》记者采访时，无论是陈锡文、仇保兴，还是袁喜禄，均对“特大城市”“区域中心城市”“大广场”的贪大求洋思路痛心疾首。2007年，仇保兴曾专门做出统计，全国总计有183个城市宣称要建成国际性大都市。

盲目扩张的背后，是土地资源的浪费。今年3月，国土资源部副部长胡存智在上海召开的一个城镇化会议上指出，从2000年到2010年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。如果再考虑到约2亿生活在城市却没有城市户籍的人口，并不能充分享用城镇用地的情况，实际上，土地城镇化的速度更快。

一位不愿具名的官员告诉《财经》记者，如果细数各地城市规划，实际上都是产业规划。“也就是说，城镇化质量滞后于数量的局面，与主政官员的僵化观念有着直接的关联。”

另一个问题是，中国城镇化过程中的集约性不够，单位面积产出和发达国家相比有非常大的差距，亦引起陈锡文等人关注。他举例说，深圳在中国的城镇化、工业化水平是相当高的，但是建设用地的每平方公里单位产出是4亿元，而一河之隔的香港是14亿元，新加坡则是18亿元。

2009年底，中央经济工作会议召开，“要把符合条件的农民转为市民作为推进城镇化的重要任务”被写入文件。但在推进过程中，阻力依旧重重。

比如，农业部门非常担心粮食安全。而在另一些部门看来，这无疑忽视了技术进步的因素；农业政策部门对城乡土地增减挂钩、地票等地方改革尝试基本持否定态度，进一步放大了农民进城的难度。而北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，城乡土地增减挂钩，将极大降低农民工市民化的门槛。

另外，以流转税为主的税制，和以GDP为主要考核指标的官员绩效评价体系，也令地方主官追求“短、平、快”，从而忽视农民工市民化的长久之计。

许多人注意到，中国当前城镇化的另一个问题是，沿海和内地、发达和欠发达地区的差距有进一步拉大的趋势。毛其智提醒，“应该有远见，提早把这种不平衡扭转回来。”

城镇化新端倪

过去一年，决策部门在城镇化方向上不断释放出一些新信号。

一年前，《全国主体功能区规划》（下称《规划》）全文公布，实现了中国国土空间规划“零的突破”。其中的优化开发和重点开发领域，包含了“两横三纵”21个城市群，摆脱了30多年来“一城一县一镇一地”的单一规划模式。

新版的中国城镇化，由此初见端倪。作为《规划》的起草者之一，袁喜禄表示，尽管与国际横向比较之后，当前3.6％的国土开发强度并不算高，但考虑到中国六成土地属于山地和高原，加之工业化先于城镇化，工业用地浪费严重，3.6％的开发强度已不算低。

根据《规划》，至2020年，全国陆地国土空间开发强度将限制在3.91％之下，届时，以高速铁路和高速公路为主的交通网络将21个城市群彼此内部连接为“一小时经济圈”。

在城市群建设上，各地区确已未雨绸缪。

“城市群背景下，可能会出现不同地区的经济协调机制。”曹远征表示，“比如上海与其腹地昆山、无锡、苏州之间的协同分工，需要超越辖区政府的机构讨论决定，到时会发生经济和社会管理权限分离的局面，类似于大巴黎地区和大法兰克福地区。”

此前已开发过度的城市和地区，例如深圳、东莞、河北部分地区，则可以转移一些核心城市的部分职能，“比如在香港工作，深圳居住就不难办到。”曹远征说。

《财经》记者获悉，国家发改委已开始着手制定“十二五”城镇化专项规划，重点突出五个方面：以人为本，即农业人口市民化；空间布局、制度设计与政策安排，包括户籍、社保、基本公共服务均等化、土地等政策变革；另外，还有城镇可持续承载力和多样性。

《规划》亦对城市群之外的限制开发区域、禁止开发区域的转移支付办法、官员绩效考核办法等，均做了细化，在袁喜禄看来，这将为城镇化推进打下务实之基。

而决策层的决心和国际合作空间的打开，则为下一步可持续城镇化提供了新的可能。在接受《财经》记者采访时，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，今年2月份，总理在第七届中欧工商峰会上提出，要“积极开展城镇化合作”；5月初欧洲之行，又在布鲁塞尔与欧盟签署了《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，承诺共同推进城镇化发展。

在外界看来，这表明中国政府对城镇化问题的高度重视。通过国际合作推进中国可持续城镇化发展，共同开发城镇投资与消费潜力，具有很大的想象空间。