地方性法规\规章的效力分析

摘要：中国属于单一制国家，行政权力的规范可谓重要。而对行政权力进行规范，其前提即是需要对抽象行政行为进行规范，以抽象行政行为来规范和指导具体行政行为。通过对于立法法的逻辑分析以及现行法律构架的分析，确立不同主体所设立的规范性法律文件在部门法中的效力，以效力等级确立规范性法律文件的优先性和效力性，通过剖析来更好地指导具体行为。

关键词：法规 规章 效力

中图分类号：D92 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0256-02

引言

中国是单一制国家，法律渊源依据效力可以分宪法、法律、行政法规、地方性法规以及规章等，效力依次递减。上述规范性法律文件构成了中国的法律渊源，是中国法律体系的重要组成部分。本文依据《中华人民共和国立法法》的有关规定对地方性法规、部门规章、地方政府规章的效力进行剖析。

一、概念及分类

地方性法规，其具备立法权的立法机关是地方的人民代表大会及其常务委员会。地方性法规又分为两类，一类是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定，另一类是由较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定，但制定后必须经过其所在的省、自治区的人民代表大会常务委员会批准。

规章，分为两类，一类是地方政府规章，即是由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府作为立法机构制定的。另一类是部门规章，则是由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构作为立法机构制定的。

二、地方性法规和规章的效力分析

首先，依据《中华人民共和国立法法》第80条之规定，“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”从法理分析，地方性法规是由地方权力机关制定，而政府规章是由人民政府即地方行政机关制定的，故地方性法规其法律效力应当高于政府规章。

其次，依据《中华人民共和国立法法》第82条之规定，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”部门规章系由中央人民政府即国务院的下属的各部委等制定，而地方政府规章则是由地方人民政府制定的，从机构级别效力来说中央政府的下属机构与地方政府一致，故两者制定的规章效力同等。

依据上述法律规定，地方性法规其高于地方政府规章、而地方政府规章与部门规章之间的效力是等同的，那么从逻辑推断显然地方性法规的效力就高于部门规章之效力。

（一）较大的市的地方性法规与省、自治区的人民政府的规章冲突处理

依据《中华人民共和国立法法》第63条第3款之规定，“省、自治区的人民代表大会常务委员会在报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”故当出现较大的市的地方性法规与其所在的本省、自治区的人民政府的规章相抵触时，应当如何具体处理？立法法并没有明确作出规定。对此，第一，依据前述对于《中华人民共和国立法法》第80条、第82条的分析，可以认定地方性法规的效力高于地方政府规章之效力，而部门规章之效力等同于地方政府规章的效力；第二，依据《中华人民共和国立法法》第88条第（2）项、第（3）项、第（4）项、第（5）项、第（6）项之规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销地方性法规；国务院有权改变或者撤销部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权撤销或改变它常务委员会制定和批准的地方性法规；地方人民代表大会常务员会有权改变或撤销本级人民政府制定的规章；省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的规章。由此可见，原则上地方性法规的效力高于地方政府规章，而全国人大常务委员会有权撤销地方性法规，地方人民代表大会有权撤销或改变地方人民代表大会常务员会制定或批准地方性法规，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的规章，所以省、自治区的人民代表大会常务委员会在处理较大的市的地方性法规同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的情况时应当优先考虑较大的市的地方性法规的适用。

（二）地方性法规与部门规章之间的冲突处理

地方性法规与部门规章出现冲突时，依据对《中华人民共和国立法法》第80条、第82条的逻辑分析，显然是地方性法规的效力高于部门规章的效力。但依据《中华人民共和国立法法》第86条第1款第（2）项之规定，“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时由国务院提出意见，国务院认为应当使用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”由此，可见当地方性法规与部门规章冲突时，如要适用部门规章则需要由国务院提请全国人民代表大会常务委员会裁决，反之则不需要。所以从逻辑分析，还是冲突时的程序规定以及裁决机关，显然可以认定地方性法规的效力高于部门规章，之所以考虑确定适用地方性法规仍需要国务院决定，盖因中国国土范围较大，部门规章在于全国，而地方性法规则着眼于局部地方的特殊性。

（三）较大的市的地方政府规章与部门规章之间的冲突

依据《中华人民共和国立法法》第80条第2款，省、自治区的人民政府制定的规章效力高于区域内的较大的市的地方政府规章。结合《中华人民共和国立法法》第82条，同时考虑行政机构的级别，显然可以得出部门规章的效力应当高于较大的市的地方政府规章。但第82条包括第86条第1款第（3）项并未将较大的市的地方政府规章与省、自治区的人民政府制定的地方政府规章作出明确的区分，故存在法律解释上的问题。

总结

结合本文的分析可以得出以下结论：省、自治区、直辖市的地方性法规效力高于较大的市的地方性法规，较大的市的地方性法规效力高于部门规章和省、自治区、直辖市的地方政府规章，部门规章效力等同于省、自治区、直辖市的地方政府规章，部门规章效力与省、自治区、直辖市的地方政府规章效力高于较大的市的地方政府规章。

社会主义法治的首要前提即是有法可依，在法律渊源中地方性法规和规章涉及到广大公民及社会团体等的权利和义务，对于国家、集体、个人等的利益非常重要，它规范着相关主体的行为。为此，作为立法机构在明确自己的权限下对于各种条款进行明确的阐明，以明确规范各种主体的行为。