产能过剩的成因及其治理对策

摘要：现阶段中国经济发展步入了“新常态”。在面临多重挑战中，一个突出的问题是产能严重过剩亟待治理。如何主动减少过剩产能适应经济发展新常态，则需转变政府职能、重塑与调适政府角色，降低过剩产业的退出壁垒。政府的财政刺激与区域寡头的市场结构，导致企业追求市场主导地位而争相扩张产能，较高的产能退出壁垒使过剩产能退出缓慢。因此，治理产能过剩的关键在于转变政府职能，减少政府对市场的干预。

关键词：产能过剩 政府职能转变 退出壁垒

现阶段中国经济发展步入了“新常态”，在当前面临的多重挑战中，一个突出的问题是产能严重过剩亟待治理。近年来，产能过剩危机在钢铁、水泥等多个工业领域蔓延，即使在在多次的专项治理后，产能过剩问题仍不时“死灰复燃”，治理产能过剩，重塑过剩行业的市场环境，是中国经济结构调整的关键环节之一。

一、中国当前产能过剩的现状

当前中国部分工业行业出现严重的产能过剩，大量的闲置生产能力，生产资源配置效率底下;大量同质的产品充斥市场，而产品的恶性价格竞争将企业利润压低至极限，企业无法维持技术研发与产品升级的投资，不利于中国经济转型升级;另一方面，过剩的工业品生产，多度消耗自然资源，造成严重的环境污染，使居民健康权益受损。

产能利用率是衡量产能过剩存在与否的主要指标，一个企业的产能利用率达到100%，表明该企业厂房设备等固定资本得到充分利用，达到最有效率的生产状态。但行业的产能利用率通常难以达到100%，一定程度的过剩产能也有利于更好发挥“优胜劣汰”的市场机制。通常75-85%的产业产能利用率为经济学的“合意”区间。当行业产能利用率大于85%，则一定程度上表明生产过热，存在通胀压力;但若产能利用率小于75%，企业家的投资信心将被挫伤，导致投资锐减，形成经济存在下行压力。

IMF公布的中国产能利用率显示，1990年以来，中国工业产能利用率多次低于75%的警戒水平，其中，1995-1996年、2001-2004年、2007-2011年，中国产能利用率大幅下降。而中国国家统计局公布的2013年上半年全国工业产能利用率为78%，但在调查的39个行业中，有21个产能利用率低于75%的产能过剩警戒水平，其中光伏等行业甚至不足 60%。财政部2013年7月的《产业经济运行分析及建议》中显示，全国钢铁产能利用率为仅67%，水泥和平板玻璃产能利用率低于 75%，船舶产能利用率仅为 50%左右。而2013年10月国务院的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。

二、产能过剩的主要成因

过度投资、盲目重复建设是导致产能过剩的直接原因，林毅夫（2010）认为在发展中国家，市场信息不完全和社会对某一行业发展前景的共识作用下，企业的分散决策导致资本大量涌入某一行业，盲目的“羊群效应”和理性的“潮涌现象”形成了企业扩张的冲动，带来产能过剩的可能性。同时，高退出壁垒使过剩产能无法退出市场，导致高产能过剩的不利影响持续。

1.财政短期刺激下的过剩投资

我国出台过两次较大规模的积极财政政策，其中包括大量指向基础设施建设的财政投资，带动了城镇化进程与房地产行业的发展，房价“井喷”式上涨拉动钢铁、水泥、玻璃、煤炭和铝业等建材产品需求上涨。同时，伴随2008年“4万亿”财政刺激计划，中央政府继而出台了“十大产业振兴规划”，涉及钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息、物流业的调整与振兴，使市场对这十大行业形成形式的看好预期。投资者对这些产业的市场需求预期上涨，大量资本无限制地进入这些行业，导致投资的过热。但随着短期的积极财政政策的陆续退出以及政府对房价的“严控”，基础设施建设项目建设的减少，市场对建材的工业品的需求回落，而此时前期投资形成陆续形成产能，部分行业产能过剩问题“浮出水面”。

2.地方政府保护下的退出壁垒

部分行业中的过剩投资、过剩产能使得生产集中度较低，各企业竞争激烈。以钢铁工业为例，2012年中国钢铁行业排名前4位钢铁企业市场集中度（CR4）仅为27.3%，并呈现逐年下降趋势，远低于美国、日本、韩国58.86%、78.1%、88.53%的市场集中度。同时，国内前十大钢铁企业的集中度（CR10）从2011年的48.6%下降到2014年37.5%，又与《钢铁工业“十二五”发展规划》所设定2015年CR10达到60%政策目标相距甚远。这些行业既分散又表现出明显的小区域寡头市场特征，各地方政府为追求地方区域经济增长而实行地方保护主义政策，企业内部产能过剩的压力较小，市场上难以通过企业内部计划或企业间减产协议主动减少过剩产能。如在钢铁行业中，超过 4000 万吨的钢铁企业多为区域内的国有企业、支柱企业、纳税大户，能很容易地获得地方政府的土地支持、税收减免、亏损补贴等政策优惠，“抵抗”市场竞争规律对其过剩生产能力的“淘汰”压力。

3.奖大限小政策下的退出壁垒

产能过剩形成与大规模投资有关，厂房、机器设备等资本品的专用性使其成为“沉没成本”，固定资产处置变现的困难。同时还将面临巨额员工转移安置等庞大支出，由此带来的损失甚至可能超过其维持生产的损失，使企业短期内停留在“过剩”状态而非主动将过剩退出生产领域。同时政府出于保护国家权益和能源安全目的而不断补贴这些企业。同时，设定产能规模底线和市场准入门槛，使新企业难以进入，企业创新动力降低，生产效率难以提高。因此，“奖大限小”政策维护了高产能的大企业的利益，也给各厂商不断扩张产能、占据市场份额的动力。

三、转变政府职能以治理产能过剩

治理产能过剩，实现经济的可持续增长，转变政府职能、重塑与调适政府角色、减少政府对市场的不当干预，降低过剩产能的退出壁垒，加速低端产能退出市场，是必然选择。虽然日本政府为企业处理固定资产与安置员工提供政策支持与财政补贴，引导过剩产能退出的成功经验值得借鉴，但由于政府获取信息、制定政策的滞后性，以及制定“不合适”政策的风险存在，政府的对市场的直接干预仍需谨慎。

一方面，减少短期财政大规模刺激的政策行为以减少盲目投资，另一方面，减少政府对市场的过度干预，避免由此导致的市场扭曲。减少对产能过剩行业的地方保护主义行为，减少恶性价格竞争，优化市场结构。通过企业间自发的兼并重组，自发淘汰落后产能，提高行业整体生产效率，促进技术创新。而政府转变职能，加强监管和对违规企业的执法处罚力度，并为过剩产能退出后的资本指明有前景投资方向，给与企业经营管理者淘汰过剩产能、转移资本的正向激励，同时避免这些资本转化为新一轮的过剩产能。

参考文献

[1]钟春平，潘黎.“产能过剩”的误区――产能利用率及产能过剩的进展、争议及现实判断[J].经济学动态，2014（3）：35-47

[2]林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究，2010（10）：4-19

[3]江飞涛，曹建海.市场失灵还是体制扭曲――重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展[J].中国工业经济，2009（1）：53-64