试析韩国危机管理机制及其对中国的启示

政府危机管理

韩国是一个灾害类型多样化的国家，为防止各种突发性灾害给国家带来大的冲击和损害，韩国建立了本国特色的“小核心、小范围”的危机管理机制。该机制包括法律法规系统、决策与协调机制、信息管理机制及资金保障机制四部分。中国应该借鉴韩国的先进经验，尽快建立适合本国国情的危机管理机制。

所谓“危机”，是威胁到决策集团优先目标的一种形势。在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常朝着令决策集团惊奇的方向发展。①顾名思义，“危机管理”就是针对可能发生或正在发生的，对这些决策集团优先目标构成威胁的形势进行处理与应对的对策。西方发达国家都十分强调政府机构运作中危机管理机构的建设，并在实践中形成了自己的一套行之有效的危机管理机制。

一、韩国危机管理机制的基本框架

根据政府各组织在危机管理中发挥的作用、参与危机管理过程的直接与否，可以将韩国的危机管理机制分解为危机应对的法律法规体系、决策与协调机制、信息管理机制及资金保障机制四大部分。

（一）法律法规

韩国涉及危机事态应急管理的法律法规基本可以分为两大类：第一类是以《民防基本法》为基础的防灾减灾法案。韩国制订有《自然灾害对策法》、《灾害管理法》、《灾害救护法》、《河川法》、《农渔业灾害对策法》、《山林法》、《国地利用管理法》等法规，同时制订了灾害对策基金的使用管理条例、灾害救助与灾害恢复费用的测算与负担标准及灾害对策本部运作条例等；对灾情调查、灾害影响评价、洪水预报、警报的也做了具体规定。第二类是以《传染病预防法》为主的应对传染病问题的法律法规，对各类传染病的预防做了详细明确的规定。除了《传染病预防法》外，韩国还对某些危害严重的传染病做出明确的法律规定，如《结核病预防法》、《后天性免疫系统缺失症预防法》、《寄生虫疾病预防法》等，每部法律含有各自的实施细则。韩国完善的立法为突发性灾难的预防和应对提供了有力的法律保证，有助于政府及时地把灾难性的后果控制在最低限度。

（二）决策与协调机制

韩国的危机管理机制是以总统为最高指挥官，由议长来负责总体协调，通过国家安全保障会议、中央防灾会议等机构制定危机对策，由警察厅、消防厅等部门根据具体情况予以配合的组织体系。在这一体系中，根据危机的种类和危害程度的不同，所启动的危机管理部门也不尽相同。

1．指挥决策机构。韩国根据自身的国情和国力，建立了适合本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制。其指挥决策机构是国家安全保障会议。国家安全保障会议由总统、总理、统一部部长、外交通商部部长、国防部部长及国家情报院院长和总统指定的少数人员组成。议长由总统担任。安全保障会议的主要任务是搜集安全保障政策所需要的资料，研究制定预防政策，并就有关国家安全保障方面的外交政策、军事政策和国内政策接受总统的咨询。会议由议长召集并主持，也可由国务总理代行职务；参谋长联席会议主席可参加会议发言；在必要的情况下，议长可允许其他有关部门的长官及其他相关人员出席会议并发表意见；国家安全企划部长在搜集、评价与国家安全保障会议相关的情报后向会议做出报告并接受审议。作为危机管理的中枢指挥系统，韩国国家安全保障会议在解决突发性紧急事件方面发挥了重要的作用。

2．协调辅助机构。根据在危机管理中发挥的作用不同，韩国危机管理机制中的协调辅助机构可以分为以下几个部分：

（1）中央及地方灾害对策本部。为了预防大规模突发性事件的爆发，韩国政府特别设立了一个常设性的机构——“中央灾害对策本部”。它隶属于国家行政自治部，由政府23个部门的局长级干部人员组成，行政自治部长官担任本部长，行政自治部和建设交通部次官担任副本部长。这个常设性机构的职责是有效地推动各种防灾对策，审议国家的防灾基本计划，协调各地的防灾计划。此外，当出现大的灾情时，“中央灾害对策本部”负责灾害情况，并协调政府各部门投入人力和物力进行救灾抢险。“中央灾害对策本部”还负责对气象厅、交通部水利局、韩国水资源公社等机构以及地方灾害检测单位提供的各种灾害信息进行综合统计和分析。

与“中央灾害对策本部”相对应的是在全国16个市道、245个市郡区以及基层的三级政府都逐级设立灾害对策本部。各级政府的行政首长担任相应的灾害对策本部的本部长，各行政职能部门均是灾害对策本部的成员。地方各级灾害对策本部的主要职能是在发生大规模的自然灾害时，成立总协调官、编制官、担当官等，并由通信、电力、运输、军队、警察、红十字会、新闻报社等部门参加，组成各种领导班子，贯彻执行中央的防灾、抗灾计划。

（2）国家情报院。国家情报院是韩国最高情报机构，其前身是1961年设立的中央情报部。它是仿效美国中央情报局建立起来的秘密情报机关，由总统直接领导，接受总统的批示和监督。它于1981年1月更名为国家安全企划部，仍属总统直接管辖；1999年1月12日更名为国家情报院。国家情报院通管全国的各军政谍报机构，形成了一个完整的间谍情报体系。其职能主要是搜集、评价有关国家安全保障的国内外情报后向安全保障会议报告，并接受审议。此外，在发生大规模突发性危机时，国家情报院负责提供相关情报以供政府决策之用。20世纪70年代，国家情报院在韩国国内拥有极大的特权，成为当局铲除政敌、镇压进步势力的重要工具，有“万能暴君”、“拷问机构”之称。2003年卢武铉就任总统后着手对国家情报院进行改革和调整。首先是进行人事调整，任命高泳为新情报院院长。其次是对情报院的机构和职能进行大规模调整。据美国《时代》周刊报道，韩国情报院的国内间谍活动将削减，而“局”则干脆被取消。原先以收集军事和政治情报为主的特工，其职能将进行根本性的调整，转变为主要收集韩国公司海外竞争对手的经济情报。

（3）保健福祉部。1962年颁布的《灾害救护法》规定，当在同一地区因旱灾、风灾、水灾、火灾等而集体发生多数罹灾者时，由保健福祉部作为主管部门进行紧急救护。根据这一法案，韩国保健福祉部在防范天灾人祸尤其是流行性传染病方面起了重要作用。韩国对流行性传染病的管理由保健福祉部统筹负责，通过中央、市、县三级管理体制进行。传染病管理和公共卫生管理都使用这套系统，与一般疾病医疗体系保持相对独立。

（三）信息管理机制

该机制主要由教育宣传部门、新闻媒体及政府相关部门构成，在危机管理中的作用主要表现在：

1．通过有组织的宣传教育提高国民的危机意识。突发性灾难的突然性、严重性及不可预测性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措。为此，在平时加强对国民的危机教育，提高他们的危机意识就显得十分必要。韩国非常重视危机意识的宣传与教育，有关部门印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。另外，韩国政府为了增强国民的危机意识，还将每年的5月25日定为“全国防灾日”。防灾日的内容安排包括：检查防灾设备与装备的完好程度；开展防灾操练活动；对受灾地区的受灾状况及灾后重建过程进行图片展示等等。在韩国，各单位都有一套非常完整的资料，基础资料齐全规范，包括文字介绍、图、表、照片等，一是便于紧急时使用，二是起到了宣传作用。

2．构建多层次的信息平台。根据韩国《信息公开法》及相关法案的规定，一旦出现大规模的突发性事件，各级危机管理部门应该立即通过公众媒体如广播、电视、公用热线电话向公众，以确保信息的准确及时。中央灾害对策本部负责全国范围内的灾害信息和灾害警报的工作。在灾情出现后，除了通过政府部门进行信息之外，中央灾害对策本部还通过报纸、广播电视以及因特网等多种新闻媒体及时将信息出去。此外，随着科技力量的发展，韩国政府还采用新技术信息，提高政府危机管理的能力。

（四）资金保障机制

韩国政府非常重视国家的防灾减灾等危机管理工作，将防灾减灾作为国家的公益事业，其工程建设和管理费用列入中央政府财政预算和地方政府财政预算，从而为国家的危机管理工作提供了充足的资金保证。韩国有一套完整的灾情调查评价程序，对灾情的补助标准、灾害修复费用，中央、地方各自承担的比例都有明确规定，并由中央灾害对策本部每年修订颁布，避免了人为因素的干预。如韩国《自然灾害对策法》就明确规定各级政府应设立防灾基金，其数额按国家和地方前三年财政税收平均数的千分之八计取，当年结余资金转入下年，不足部分由国家支付。在充足的资金供应下，韩国修建了一整套体系完整、标准较高的防洪、防台风等防灾工程。

二、韩国危机管理机制对中国的启示

从历史和现实来看，中国是各种各样的灾难和危机出现频率最多的国家之一。各种自然灾难和人为灾难，大大小小，每年时有发生，给国家、人民造成了巨大的损失。新中国成立以来，我国政府在应对和管理各种灾难和危机方面经受了考验，积累了经验，并建立了符合自身特点的危机管理机制。但由于各种条件的限制，我国的政府危机管理机制存在种种不足之处，如：没有建立常设性的危机管理部门，也没有制定权责明晰的危机反应机制，政府的危机管理缺乏组织化的保障；政府不同职能部门“拥兵自重”，相互间缺乏整合及协调的能力；政府官员和民众的危机意识薄弱，整体上社会危机应对能力和自我恢复能力差；我国尚无统一的紧急状态法，政府的危机管理缺乏法制的保障；政府的危机管理缺乏有效的信息管理、信息沟通和制度化的社会资源保障机制及人力资源的保障；危机管理缺乏系统化和制度化的教育和训练机制。上述问题的存在，在很大程度上制约了政府危机管理的能力。

“他山之石，可以攻玉。”从我国危机管理的现状和问题出发，学习和借鉴韩国危机应对的基本经验，对于亟需建立完善的政府危机管理机制的中国来说，可以趋利避害，少走弯路。

（一）居安思危，构建完善的危机预警机制

戴维·奥斯本（Osborne）和特德·盖布勒（Gabler）也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。[3]危机预警作为预测和防范危机的一个重要手段，在政府危机管理中显得尤为重要。为提高政府在重大突发危机事件中的管理能力，加强政府对危机事件的预见和救治能力，有必要建立政府危机管理的预警机制。借鉴韩国的经验，我国可以从以下三个方面着手：一是通过教育和培训提高国民的危机意识。二是全面实行危机风险管理，制定切实可行的危机预防战略、政策和规划，有效地预防和回应各种危机。三是设立一个相对独立的危机管理常设机构，及时捕捉各种信息，力求将危机化解在爆发之前。建立预警系统有利于组织进行快速的反应，减少危机监测成本和提高危机监测效果，从而减少危机带来的损失，消除危机监测不连续所带来的风险。

（二）快速反应，构建强有力的危机管理中枢指挥系统

作为危机管理机制的核心部门，危机管理的中枢指挥系统在危机处理中发挥着灵魂作用。目前我国的危机管理机制属于分行业、分部门的分散性危机管理机制，其机构包括消防部门、水利部门、军队等。这种危机管理机制专业性比较强，有利于调动专业救灾的优势，但也存在着各自为政的弊端，一旦出现破坏性极大、影响极为广泛的突发性事件，相关各部门之间经常由于缺乏协调机制而难以整合起来作为一个合力投入运行。在这一点上，我国可以组建一个类似韩国国家安全保障会议的危机处理中枢指挥系统。该系统具有足够的权力，有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机。

（三）审时度势，构建完善的信息管理机制

政府的危机管理，无论是危机的预防、准备，还是危机的处理与救治，都必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。在信息全球化的今天，隐瞒危机信息几乎没有可能，政府封锁信息不但会为流言的传播创造条件，还会使外界对政府失去信任，使政府的权威性大打折扣。2003年的“非典”事件暴露了我国在危机信息方面的缺陷。所幸的是,我国政府很快意识到了构建危机信息管理机制，保证信息通畅、公开的重要性。2003年4月14日，国务院总理在主持国务院常务会议时指出，必须“完善信息网络，及时、准确地对突发公共卫生事件做出预测、预报和预警”。2003年5月国务院通过《突发公共卫生事件应急条例》，规定国家建立突发事件的信息制度。从韩国危机信息管理机制的经验来看，我国构建完善的突发事件信息管理机制可以从以下三点着手：一是制定专门的信息公开法；二是建立制度化的信息公开和制度；三是运用现代信息技术保证重要通讯基础设施的安全和信息沟通渠道的畅通。

（四）紧急立法，构建完善的突发事件应急法律机制

紧急立法实际上就是要制定紧急状态法。所谓“紧急状态”，是指“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。与此相适应，紧急状态法是指明确规定政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务，以此来协调紧急状态时期政府与公民的关系。我国由于认识的不足，还没有统一的宪法层面上的紧急状态法，这在很大程度上制约了我国防范和处置突发事件的主动性和快速性。2003年的“非典”危机更是凸现了这一法律欠缺，构建完善的突发事件应急法律机制迫在眉睫。所幸的是，我国政府及时意识到了这一点并采取了有效举措。2003年4月14日，国务院总理在主持国务院常务会议时指出，要抓紧制订相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。2003年12月18日，我国首部《紧急状态法》被明确列入全国人大常委会未来五年的立法规划。2004年3月召开的第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将紧急状态第一次写进了宪法，为统一的紧急状态法的制定提供了宪法上的依据。世界秘书网版权所有

（五）增大投入，构建有效的社会资源保障机制世界秘书网版权所有

充分的社会资源保障是进行有效的危机管理的基础，其贯穿于危机预防、危机处理、危机救治三个阶段，根本作用在于化解风险，维护社会稳定。与国外相比，我国政府在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，资金的不足制约了社会资源保障机制的建立。借鉴韩国的经验，我国政府可从以下着手来构建有效的社会资源保障机制：一是建立危机应对的专项资金，专款专用。二是加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力资源。三是动员社会力量参与危机管理。

从某种意义上说，一个政府对突发性危机事件的处理水平在一定程度上反映了该政府执政能力的高低及其对国民生命财产等安全的负责程度。近年来我国也曾遭遇过一些不同类型的危机，在党中央的领导和有关部门与地方的紧密配合下，危机得到了有效控制。但总的来看，我国在危机管理机制方面尚未形成一个全面系统的制度性框架。借鉴别国先进成熟的危机管理经验，建立符合中国国情的危机管理机制应是当前政府工作的重点之一。