社会保障 第5期

2019-04-06 版权声明 举报文章

1934年,美国总统罗斯福下令设立了经济保障委员会(CES),这个委员会的任务就是研究是否需要一个体系来为老人和残疾人提供收入。在过去,在全世界所有地方,对那些不能工作赚钱的人来说,收入的来源只有家庭成员的资助或者宗教慈善机构的施舍。罗斯福希望能有一个国家性的体系来替代传统的模式。

早在1933年,弗朗西斯・汤森(Francis Townsend)就提出了一个方案:联邦政府给每位60岁以上的老人每个月200美元养老金。汤森提出这项老年养老金计划可以通过对联邦税收的商业运作来提供经费支持,这个计划得到了大众的支持,到1935年,他为推广计划创建的“汤森俱乐部”已经有了超过500万会员。

当年,他把2000万人签名的请愿书交给总统罗斯福。经济保障委员会同时也提交了一份报告,他们勾勒出了一个国家性社会保障制度的蓝图。最终,这个计划发展成为《社会保障法案》,议会正是看到了汤森的请愿书后,于1935年8月14日通过了该法案。

社会保障法建立了一个惠及社会平民的保障制度,所有年龄在65岁以上且不再工作的人都可以每月领到一份收入,而他们能领到的薪水多少取决于他们之前交过的税。《社会保障法》还提出要发放失业保险,救助孤儿,以及提出进一步设计医疗保障体系的计划。社会保障部随后建立并开始统计全美国所有雇员的收入,统计个人纳税情况。经过5年时间的筹备,1942年,开始正式发放养老金。

这项法案建立了现代社会通行的保障机制――人们被强制性地节省下每月 工资的一部分,用作自己退休之后的退休金。在这项方案中,美国的雇员要缴纳工资的3%,雇主也要上缴相同的数量,同时,各州政府还借机希望解决其他社会问题,它们提供长期的财政支持,希望能解决失业补助金,公共健康计划等。

高福利压迫英国政府

欧洲各国的社会保障制度随着美国的脚步而一一建立。英国社会学家安东尼・吉登斯在《第三条道路――社会民主主义的复兴》中说欧洲的社会保障制度虽然有着共同的起源、目标和结构,但是实践中的社会福利制度一样有着各种差异很大的形态。欧洲的福利国家可以分成四种不同的制度类型:斯堪的纳维亚或北欧福利国家,以高额税收为基础,基本取向是使每一位公民都享受到福利,提供慷慨的福利金和资金充裕的国家服务,包括医疗保健服务;中欧各国,包括德国、奥地利、法国、比利时、荷兰和卢森堡的福利制度对社会服务的投入相对较弱,但在其他方面却有充分的福利性投入,获得福利的主要途径是就业,而福利基金的主要来源是社会保险金;南欧各国,包括意大利、西班牙、葡萄牙、希腊等国,在形式上类似于中欧各国,但涉及的范围比前者窄,提供的支持也比前者少。而英国的福利制度自成一类,重视社会服务和保健,但福利是按收入多寡来确定的。

英国的社会保障制度起源于教会组织的慈善救济,后随着英国两部《济贫法》的颁布,逐渐成为制度化、规范化的社会救助。 1941年6月,丘吉尔任命牛津大学教授威廉・贝弗里奇领导一个“各部研究社会保险及有关福利的联合委员会”,考察和研究英国现行社会保险制度问题。1942年该委员会提出了《社会保险和相关服务》,即著名的《贝弗里奇报告》。以首相艾德礼为首的英国工党政府以该报告为蓝本,以凯恩斯的充分就业理论为制定经济政策的依据,通过一系列立法,到1948年向世界宣布英国建成了“摇篮到坟墓”的福利制度,成为世界上社会保障立法最完备的国家。

英国的社会保障制度经过半个多世纪的发展和演变,对经济和社会发展的负面效应也逐渐表现出来。到了20世纪70年代中期以后开始面临困境。

1950年,英国政府用于社会保障方面的支出为6.571亿英镑,1983年支出额为339.91亿英镑。社会保障支出占整个财政支出的比例也不断增长,20世纪70年代,社会保障支出占财政支出的比例已经超出了六成,社会保障支出占GDP的比例也在增长。社会福利让英国政府连年财政赤字。英国的社会保障制度实行三方缴税原则,个人、雇主和政府按不同比例分担,从整体上说,国家承担大部分。

到了上世纪70年代,靠政府津贴为生的长期病号达175 万,不工作而靠政府津贴为生的单身父母有100万人。另有数量相当的人钻社会保障制度的空子赚钱,一方面故意失业,领取失业津贴,另一方面从事地下经济活动,逃避税收,不承担社会责任。从某种意义上来说,英国社会保障广度过于泛滥的做法无疑起了“惩勤养懒”的作用。

面对社会保障制度的困境,英国政府从上世纪60年代开始改革,倡导个人责任和引入市场机制是英国社会保障制度的主要趋势。养老金是英国最大的单项社会福利支出。上世纪80年代初的改革把养老金的数额由原来占平均工资的25%下降到20%,强制所有企业推行职业养老金制度。上世纪90年代的改革,规定“公民在工作过程中积累附加养老金”,并进行附加养老金私有化,该基金可投资于金融市场、购买债券、股票或房地产。但从根本上来说,不管市场机制怎么介入,英国社会保障制度以政府为主导的特征没有发生改变。

德国:农民的医疗与养老保险

2009 年1月的最后一天,德国成千上万间办公室的男男女女们或多或少都有些失望――今年需要支付的保险数额更高了。有些人开始打算选择商业性保险或是不走保险的私人医生,经济危机的影响慢慢渗透到生活的各个方面。

生活在德国最北端石荷州的奶农科斯特并没有直接地感受到这种压力,他还是习惯性地将医疗保险账单寄到相应机构。在德国,农民的医疗、养老、意外伤害主要由专门的、相对独立的社会保险机构――农业社会保险联合总会承担。大约有60万德国农民在这里投保,投保农户平均每月支付保险金约300欧元。除此之外还有国家的财政补贴。

根据德国的《农民医疗保险法》规定:法定农业医疗保险机构有义务为农民及协助务农的家庭成员提供医疗保险,覆盖范围包括农业和林业从业者以及年满15岁的家庭成员。如果农民企业主在私立医疗保险机构为自己及家人投保,并且个人企业产值超过3万欧元,可以申请不参加法定农业医疗保险。

科斯特一家五口人,除了大儿子已经去汉堡工作,其余都留在农场。他的父母都已经超过了法定的退休年龄,可以享受养老金待遇。德国并非农业国,农民仅占总人口的不到1/10,法定养老保险覆盖范围达到了从业人员约90%。据科斯特的父亲回忆,他年轻的时候传统的农民养老模式就像是中国,由子女来负担他们不能劳动后的生活,政府不提供任何养老保险。德国现行的农民养老保险制度是在二战之后形成的,最早是采取“一刀切”的模式:每个农民在退休之前缴纳一笔费用,待其退休后,政府支付他们同等的一笔退休金。随着战后经济的发展和欧盟的成立,用于农业的土地也不 断减少,如何解决已经没有土地的农民的养老问题成为棘手问题。

德国每五年一次的大选中,农民的养老问题被一再修改。目前实行的现行农民养老保险模式是“现收现付”的模式,即由年轻人出钱,老年人享用的一种方式。但是随着德国人口出生率的降低和老龄化的加剧,由年轻人提供的这笔资金已经不能满足老年人的需求,需要政府拿出一部分钱来弥补其差额。

回到科斯特家,农民相对城市居民来说收入更不稳定,今年的奶价已经从去年每升40 欧分降到了22欧分。开春,他卖出了160头奶牛后犹豫了很久:是将其中的一大部分拿出来继续缴纳医疗保险,还是生病时采取自然疗法,不去看医生,等年末收回部分政府补贴?对于许多像他一样的德国农民来说,这是个不得不思考的问题。

瑞士:人民高福利,企业高压力

地处欧陆中部的小国瑞士已经享受了一百多年的和平,它默默积累财富,并建立起一套完善的社会福利制度。

在这里,虽然不同于北欧各国“从摇篮到坟墓”的大包大揽型福利政策,但不同年龄段、需要也各有不同的人们都会享受到政府相应的福利保障。瑞士联邦的26个州,每个州都根据实际情况制定老年福利政策和发展规划,提供经费资助,开展调查研究,进行工作指导与检查。

在瑞士,一个财产状况不佳但生活能够基本自理的老人入住养老院,平均每天需花费97瑞士法郎,其日需费用的30%由自己退休金出,30%由保险公司支付,剩余部分由政府补贴。政府补贴一般视老年人的具体情况而定,入住养老院的老人最多由政府每人每天补助193瑞士法郎。不仅是养老不用愁,在失业率极低的瑞士,一旦丢掉了工作,政府也会及时发放失业保险来保障生活。

瑞士人的安逸生活是由国家给予保障的,可以说是将全民的生活压力转移给了国家。面对巨额的福利支出,政府要求企业承担更多的责任,将福利压力再次转嫁给国内企业。

2008年年底公布的新的预算报告里,瑞士财政部长要求企业承担工人因病休假的费用,这将直接减少企业的正常收益,给瑞士企业发展带来巨大的阻力,特别将阻碍小企业的正常扩张,他们不得不在雇用工人时显得更加谨慎小心。在严重影响企业发展的同时,也将导致瑞士失业率的上升,最终导致全社会一起承担压力。

高额养老金让日本陷入困境

回到亚洲。上世纪60年代日本经济快速腾飞之后,日本人民认为理所应当从政府那里获得更好的社会保障,政府随之模拟欧洲建立了全民福利计划。但日本现在正面临着艰难的现实。在两次石油危机的冲击下日本经济发展放慢,结果, 日本政府只能通过发行债券或者增加税收才能勉强维持高额的社会保障,由于增加税收非常困难,维持目前社会福利的成本就转嫁到年青一代的身上。

日本已成为人口老龄化最严重的国家之一,据厚生省预计,由于高额的给付额和劳动人口负担的退休人数增多,到2020年雇员养老金认缴率(养老金给付与劳动人口平均工资的比率)将在30%以上。雇员保险金只能不断地将养老金负担转嫁给年青的一代。解决这一问题的办法是削减给付额,尽快增加认缴率。日本政府也确实朝着这两个方面改革。

由于错误地认为经济增长能够为年老者提供高额养老金,日本的养老金给付超出了认缴。事实证明,经济增长不可能持续高速增长,如果给付过于优厚,为了保持养老金账户的平衡,通常需要提高认缴率,而给付的削减一般很难达到。这样高额给付造成的负担只能向年青的各代转移。

美国社会保障漏洞

让麦道夫自愧不如

纳斯达克股票市场公司主席伯纳德・麦道夫说过,自己的生意就是 一个“庞大的旁氏骗局”。旁氏骗局中的上当者相信自己的钱用在了投资中,而他们获得的高额回报是因为这些资金的管理者的合理经营和天才的投资选择。而实际上,他们得到的“分红”不过来自于下一批上当受骗的人。最后,一旦无人可骗,没钱再进入这个圈套,骗局就会被揭穿。

美国的社会保障制度可能真如诺贝尔经济学奖获得者米尔顿・弗里德曼所说,是世界上最大的旁氏骗局。

美国记者迈克尔・巴罗内曾经总结美国人对社会保障改革的看法,他写道:“改革方向很明确,就是个人投资账户部分取代由收入税(也就是美国的养老保险金)资助的政府福利、延迟退休年龄、根据生活成本增加调整养老金。于是,转制成本突然出现了,表现为预算增加。”

弗里德曼认为“部分”和“转制成本”两个词集中体现了对社会保障的传统看法的主要缺陷。并且由于现有受惠人数量相对地已大于纳税人数量,且由于老龄化和出生率的降低,这种差距只会继续拉大,保障制度已变成鸡肋,这正好解释了为何美国人普遍支持个人投资账户。尤其是年轻雇员,他们怀疑自己在年老之后能否获得与社会保障税所付出金钱等值的回报。他们相信,要是能把钱投在保险公司或类似计划的账户中,未来能获得更好的回报。

可若真是如此,为何只“部分”取代而不是“全盘”取代政府福利呢?标准解释是:不可能全盘取代政府运作!因为工资税需要用来支付那些已经退休的人的福利,政府已经挖下了一个大坑,这就是这些钱现在的用途。

弗里德曼通过工资税和福利支付之间的对应关系,尖锐地指出社会保障局诱骗公众相信自己,他们吹嘘社会保险计划不亚于私人保险,用他们的话来说就是“雇员通过定期投资共同基金来为他们自己准备未来的退休福利”,这简直是胡说八道。

在现有的社会保障制度下,依然在工作的雇员们支付的税金实际上都用在现有的退休人员身上了,如果能有钱剩下来,那也会用于其他政府支出;为了维系这个“保险神话”,美国社会保障部还是给这个既是政府资产又是政府负债的“信托基金”创立了一堆文件条目。在不远的将来,当到期需要支付的福利金额超越了工资税收入时,为了填补这个差距就只能加税、借钱、加印钞票或者削减其他政府开支了,无论这个根本不存在的“信托基金”有多大,情况都只能是这样。这种期望后来人支付养老金的承诺,在美国被支持者们称作“代代人之间的契约”,被反对者们称作庞氏骗局。

从理论上说,通过在未来对劳动者不断加税,这种保证依然可以兑现,但这很可能依然不够。人口结构的不断变化正在一点点破坏这个计划的基础。大量的劳动者可以供养相对比较少的退休人口,特别是在那个人均寿命只有61岁,而养老金要到65岁才开始发放的年代。在未来75年里,美国的社会保障和医疗保障将会出现40.3万亿美元的缺口。据估算,2018年美国社会保险基金的支出将超过收入,2042年这一基金将彻底用光。

智利模式失败了吗

离退休还有6年的时候,格劳利亚・布瑞发现自己所缴纳的养老金有两万多美元不翼而飞了。根据智利的社会保障制度,布瑞每月工资的10%都缴纳给了自己的养老金管理公司。但现在,由于这些管理公司在投资市场上纷纷失利,布瑞以及很多跟她一样的人在这场金融风暴中便损失了自己的养老金。因此,他们的退休生活开始变得不那么乐观了。

智利现行的社会保障制度是1981年皮诺切特政府建立的。原有的现收现付式社会保障模式使得政府入不敷出,无力供养已退休的人员。于是为了减少政府支出和劳动力成本,独裁政府建立了以个人账户为基础的,由私营养老金公司运营的社会保障模式。这一社会保障制度即成为著名的“智利模式。”

在这种社会保障制度下,智利社会中的每一个职员都要参加到这个强制储蓄的制度中来。每个参保的职员自行指定一家养老金管理公司(AFPs)管理和运营自己的养老金(也可进行更换),然后必须将每月工资的10%缴纳到自己的养老金个人账户中,另外,还要缴纳3.7%的运营费给运营公司。当职员缴纳保险金的年限达到20年,到了指定的退休年龄(男性为65岁,女性为60岁),就可以在运营公司的帮助下制定自己的养老金支取计划,按计划支取或者将养老金用作购买人寿保障的年金之用。

智利的社会保险制度最大特点在于养老金的积累完全靠个人,企业不负责职员养老金的缴纳。个人退休后的待遇完全取决于个人账户中存款和投资所得回报的多少,因此这种制度对于员工的工作和缴费的积极性、社会经济的发展有很大的激励作用。另外,养老金由私营的管理公司负责,政府对于养老金管理公司实行严格的管理和保障,养老金管理公司只能从事养老金及相关业务,其他类型的公司不得从事养老金业务。政府成立养老金管理公司总监署(SAFP)来管理各公司的运营状况,对于养老金的投资市场和风险级别进行限制,并规定了养老基金投资的限额和最低收益保证。一旦投资失败,政府财政将对其进行弥补以保证最低收益。

在“智利模式”实行的最初十年间,养老金市场发展迅速,储蓄率和养老金利润回报极高,极大地促进了智利经济和投资的发展。因此充满活力的个人养老金资本化、运营私人化的“智利模式”也引起了世界的极大关注,成为拉美国家纷纷效仿的对象。

但是,随着时间的推移,这项制度的缺陷也越来越显现出来。首当其冲的就是其收益存在很大风险。在上世纪90年代初期,养老金运营公司能保证极高的收益和回报率(最高时可达35%)。但是随着智利经济降温,国际金融市场不断动荡,养老金公司投资监管力度不够等原因,越来越多的人发现自己辛辛苦苦攒下的养老金不断缩水甚至蒸发。另一个重要的问题就是社会参保率低。每月高昂的保费和基金管理费用让许多低收入者、自由职业者以及为数众多的家庭妇女无力负担,导致他们的生活得不到应有的保障。同时,由于许多人不满于保险金的高投入低产出,因此谎报自己的收入以少交或者不交保费,因而影响到保险金的储蓄率和公司的正常运营。

今年的1月12日,智利养老金管理公司总监署发布了2008年的养老金收益数据。由于受到全球经济危机的影响,261亿美元的养老金蒸发在投资市场中。其中损失最为惨重的是那些将自己的养老金交由从事海外高风险投资的管理公司的人。

巴切莱特总统一直致力于完善现行的社会保障制度,她努力推广国家财政支持的公共养老金,用以保证那些游离于现行社会保障制度之外的低收入者和自由职业者能够获益。但是就目前而言,这不但没有达到预期的目的,反而加重了国家财政的负担。

因此,一些人已经开始寻求通过法律手段讨回自己的损失。去年12月,智利中央工会代表其500名成员将养老金管理公司告上了法庭。不久之后,智利的医疗行业从业者协会也向法庭提出了要政府赔偿自己8000多万美金的要求,他们认为政府应该对自己的损失负责。同时,智利国内关于国家管理养老金的呼声越来越高。去年11月的一项调查显示,67.2%的智利民众希望建立一个国家运营的养老金管理机构替代现行制度。因此,《纽约时报》等媒体纷纷认为“智利模式”完全是一个失败。究竟“智利模式”未来将何去何从,还未可知。

新加坡的稳健私人账户管理

新加坡不是一个高福利的国家,政府鼓励民众努力工作,社会不养懒人。1955年,新加坡以一种强制性的储蓄计划――中央公积金(CPF)作为其社会保障制度的主要形式。公积金由隶属于劳工部的中央公积金局管理,通过中央公积金局,国家统一对个人账户的基金进行管理和运营。

跟智利类似,新加坡的中央公积金也要求社会上每一个职员参加,为每个人设立私人账户。但是与智利不同,新加坡的公积金是由雇主和职员共同承担的,雇主和职员根据职员工资按比例上缴的费用共同构成了个人公积金的积累。另外,新加坡的社会保障制度是由国家统一管理和运营的。

经过几十年的发展,中央公积金制度已经成为了一个综合性的保险。除了养老外,还包括医疗、住房、教育等等。每人每月缴纳的费用按照不同比例存入公积金的三个户头上:普通、保健和特殊户头。普通户头可以用于个人的养老、教育、购房等方面;保健户头,顾名思义就是用于个人的医疗保健;而特殊户头用于养老和紧急开支。个人年满55岁后,普通户头和特殊户头就合并为退休户头,在保证公积金账户中有一笔最低存款的情况下,就可以自由支取自己退休户头中的公积金了。

这一综合性的保险制度无疑减轻了国家的财政负担,提高了个人的工作积极性,刺激了经济的发展,也保障了个人的生活没有后顾之忧。对于没有工作能力和负担不起公积金缴纳的人,政府也对其予以津贴和救助。在公积金的运营方面,由国家统一管理,投资于政府债券和基础设施建设等方面的方式也可以将风险降至最低。因此,中央公积金制度被广泛认为是政府主导型社会保障制度的典范,为东南亚国家所学习和采用。

但是新加坡的公积金制度也存在其缺陷。比如过高的缴费率(有时高达工资的50%)使得企业不堪重负。一旦遇到经济不景气的情况,企业往往难以承受,社会投资也因此而减少。而其最受诟病的一点是投资收益率较低。基金利率较低,而投资风险减至最低的代价是收益也很低,因此这种近乎资金全积累的模式在通货膨胀的情况下会备受考验。

总的来说,世界上没有任何一种社会保障制度是完美无缺的,因此不管智利还是新加坡的社会保障制度都各有利弊之处,这一点是不可避免的。但它们的理念和运营模式对于世界各国有很好的借鉴意义,学习其成功之处对于中国正在进行的社会保障制度改革有着积极的作用。

(摘自《世界博览》2009年第5期)

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