小产权房该如何治理

治理小产权房绝对不能一刀切采取“没收”的方式，否则只会激发更多的新矛盾新问题

若论2013年最令政府棘手的房地产问题，显然已经不再是单纯的房价问题，小产权房“市场”的如火如荼更是触动了多方社会利益。早在十年前，就有相关小产权房的治理建议，但直到今天，治理小产权房依旧是政府棘手百姓纠结的局面。似乎不但没有治理成效，小产权房反而愈演愈烈。究竟是什么力量使得原本清晰的土地房产问题变的如此难以解决？小产权房治理困局真的会倒逼新和新房改么？

小产权房为何越治越多

小产权房，是指占用集体土地所建设，并向集体经济组织之外成员销售的住房。按照现行土地管理法和房屋产权规定（准确地讲是土地使用权和房屋使用权），小产权房实际上是“无产权房”，那么，消费者为什么放着有产权的不要，非要买无产权的房屋呢？为什么小产权房越治理越多呢？原因就在于小产权房产生的特殊背景，即商品房房价高涨，住房保障尚处起步，限制性购房等行政调控趋紧。对于想买商品房又买不起商品房的群体以及需要买房又被限购的群体来说，小产权房自然成了无奈的“明智”之举。

对于小产权房这个游离在现实、政策与法律三者空隙中的“尴尬产物”。尽管政府有明令禁止，且其权属不完备、面临诸多政策和交易风险，但小产权房以其价格较低、手续较简、准入无限制等优势，迎合了不少人的需求。小产权房的出现并非单方面因素造成，这里面参杂着来自市场、社会、政府等多方面的利益诱因。

一是久调不下的高房价滋生了小产权房的孕育土壤。现实市场中的高房价与居住需求之间的矛盾为小产权房“创造”了巨大的市场。与普通商品房相比，价格较低是小产权房最大的优势，也是小产权房屡变花样、禁而不止的直接原因。而小产权房因是农民集体组织自发在其集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）；另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过三分之一。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

二是地方政府的管理不到位促成其快速发展。作为一种市场行为，小产权房在房地产市场中能够存在这么长时间，能够从局部地区、个别城市扩展到全国，政府相关管理部门难逃其责，乡镇政府实际上是这种行为的主要制造者和实际推动者。

三是市场需求提供了其发展的空间，小产权房市场份额的扩大实际上体现了市场对资源配置的自我调适功能。当城市公共住宅无法满足民众需要时，市场注意力自然会流向既无费也无税的集体土地；乡镇基层单位为了创收以补贴财政，也需要城市购买力来填补农村的“消费空当”，农民也需要增加收益。城、乡都是基于各自公共产品提供不足而向外求解，这当然就造成了小产权房的市场空间，如果房地产市场供需矛盾和价格压力一直这么持续下去，那么小产权房市场也就一定会存在，因为它能在一定程度上起到替代或补充的作用。

2013年11月国土资源部、住房城乡建设部联合召开坚决遏制违法建设、销售小产权房问题视频会议，部署小产权房整治工作，要求“对在建、在售的坚决叫停，并依法查处”；同时，还联合下发《关于坚决遏制违法建设、销售小产权房的紧急通知》。这是官方罕见的在一个月内连续两次发出叫停小产权房的紧急通知，意在明确强调小产权房不存在“转正”的可能性。这种紧张情势的特殊背景在于对十八届三中全会后出现了关于农村土地流转方面制度改革决定意见的过分解读，这种解读又快速被小产权房市场转变为小产权房产权的利好信号，这使得小产权房似乎具备了新的投资价值，购买人群也从过去以自住为主，开始转为投资比例上升，最终造成了小产权房市场的年末疯狂。

绝非“没收”一条路

小产权房所涉及问题具有很强的交错性，是现行产权制度与实际需求相悖的集中体现。所以，治理小产权房绝对不能一刀切地采取“没收”的方式，否则只会激发更多的新矛盾新问题。与商品房市场调控思路类似，小产权房也需要采取“疏堵结合”的治理方式，行政处罚与市场引导相结合，讲究治理方法的艺术性和科学性。

小产权房已是一种客观存在，回避或者简单没收不是长久之计。遵循一事一议，给小产权房“准生证”，能够增加土地供应渠道，降低房地产成本，使得更多的城乡居民买得起房。小产权房的清理首先要看用地是否踩“红线”、规划和施工有没有报批、是否符合国家对建筑质量的要求；如果小产权房是建设在农村集体建设用地或宅基地上的，可以通过补办规划许可等各种手续、补交土地出让金等合理的方式让其“有代价地转正合法化”。此外，如果容积率、户型、房屋面积等符合保障房标准，政府可采取收购的方式转为保障房，同时可以让农民充分享受到土地商品化带来的收益，有利于打破城乡界限，促进城乡统筹发展。

要对小产权房的“非法”存在进行追根溯源，破解中央治理的两难境地。小产权房之所以呈现出“燎原之势”，归根结底是它能满足市场需求，特别是对商品房市场的高房价的“对冲”，面对如此之大的市场需求，再多的行政干预终将会苍白无力，短暂的打压只能给未来解压后的市场带来更大的反弹。同时，小产权房在某种程度上将倒逼土地制度改革。所以，关键是要对当前住房市场的运行规则进行综合考虑，完善制度设计。小产权房的“非法生存”有其合理性，小产权房带来的问题涉及面广，治理难度大，所以单一的清理式治理需要向结合宏观市场调控的综合治理方式转变。

关于小产权房能否“转正”的争论由来已久，“有条件的部分转正”的确是治理的一种办法，但毕竟与现行法律相悖，特别是会对现有土地流转规则和房地产开发规则产生直接冲击。但是，从法理的角度，小产权房的转正并非绝对禁止，法理源自人理，很多现行法律与法理之间是存在差距的，减少法律与法理之间的冲突矛盾，是法律发展进步的标志。另外，反思小产权房治理的尴尬局面，更不能回避其背后的土地问题。农村的集体建设用地没有与城市的国有建设用地具有同样的权利，也没有按照同样的市场原则定价。

城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地使用权法律上却既允许被出租、抵押，又不能被继承转让。城市居民的住宅可以卖给出价高的符合购买条件的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这种现实违反了同地、同权、同价的市场法则，又限制了居民迁徙定居的自由。因此，应逐步实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。其中 “同权”是根本。到那个时候，同为建设用地，就已经不存在土地转用问题，土地上的建筑也就具有了平等的产权。

总之，小产权房问题不能久拖不决，目前小产权房问题的治理困境不是对其合法性的纠结，而是基于对执法成本巨大、引发社会矛盾隐患、伤及地方乡镇既得利益等方面的恐惧。毫无疑问这种困境的延续只会带来更大的政策沉淀成本，让后续的治理更加艰难。小产权房治理问题的破冰取决于对政府、开发商、购房者等多方利益博弈的清醒认知；需要建立法律权威、市场格局、社会稳定全方位的治理思考维度。

（作者为财经评论员）