我国独立学院内部治理机制的问题与对策

摘 要：美国私立高校通过董事会、校长、专业行政人员、教授会等校内组织的分权制衡机制，使民主化参与和专业化管理有效结合，实现了私立高校的办学自主性和办学科学性。我国独立学院可以借鉴美国私立高校的经验，推进董事会构成的多样化，增强独立学院董事会的决策民主性和监督的多元化；建立分工明确、密切配合的院务管理机制，以专业化、职业化的管理团队支撑和完善院长负责制；赋予教师组织和学生组织参与和监督学校运营重大事项决策的权利，构建独立学院内部主体间的权力分配和制衡机制。

关键词：独立学院；内部治理；美国私立高校

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）05-0081-05

自上世纪90年代末独立学院作为新的办学形式在江浙地区诞生以来，到2009年全国已有独立学院322所，在校生达214.8万人。［1］“创办独立学院”是我国高校整合社会经费、资源，扩大高等教育规模的重要方式，也是十几年来我国高等教育办学体制改革创新的重要成果，为发展民办高等教育事业、促进高等教育大众化做出了积极贡献。如今，我国高等教育已经顺利进入大众化阶段，其发展由规模扩张为主转变为质量提升为主，而在高等教育大众化过程中应时而生，以“优”、“独”、“民”［2］的优势迅速发展的独立学院，却因产权归属不明晰、内部治理不完善、培养目标不明确、定位和发展目标模糊等原因，面临着一次历史性的“抉择”――是转为独立的民办校还是回归母体高校，抑或被市场淘汰？［3］综合分析独立学院在发展过程中所出现的各种问题，关键就在于内部治理机制的不完善，导致其各项优势难以有效发挥。因此，本文从高校内部治理的机制研究入手，分析我国独立学院的优势和完善内部治理机制的对策。

一、何谓高校内部治理

治理的概念最早出现在公司法的领域里，主要是指通过一整套的制度设计和机制运作，明确、合理地配置公司股东、董事会、经理人和其他利益相关者之间的权利、责任和利益,并形成有效制衡关系,达到效率提高和公司目标实现。通常由公司股东大会(权力机关)、董事会(决策机构)、监事会(监督机构)和经理层(执行机构)各司其职,相互制衡,四部分共同组成治理结构。后来，随着社会契约论的政治理念的深化发展，治理理念被引进了公共领域，用以应对上世纪70年代以来西方发生的社会、经济和管理危机，形成了公共治理的制度构想。究其本质，所谓“治理机制实质上是一套制度安排或合约安排，这种制度和合约安排用以协调组织内众多利益相关者的责、权、利关系，其目的是如何在特定约束条件下，实现组织价值的最大化。”［4］

随着高等教育体制的改革，我国高校取得独立法人地位，高校治理成为继公司治理和公共治理之后的又一个重要社会组织管理概念。对于高校治理的概念，有学者从本质论的角度把它界定为“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”，是各种决策权力在各个主体之间的配置与行使，包括权力分配结构和权力行使过程两个互相匹配的方面。［5］从制度论的角度，有学者认为，大学治理理论在大学治理主体权力的分配上，提倡政府、大学和社会的“合作分享”……在大学治理主体的权力配置上，大学治理逻辑提倡参与大学治理主体之间的“合作控制”……各治理主体所能拥有的大学控制权的程度也是由其谈判实力来决定的，也是一个动态调整的状态。［6］随着社会民主制度改革在高等教育领域的不断推进，高校治理作为“一种高等教育管理权向公民权利回归的制度性安排”［7］，以“权利”和“利益”为核心元素，以管理工具的形态呈现在现代大学管理的发展视域里，其价值追求在于通过协调权力配置以实现高等教育发展领域的利益分配，最终充分发挥高等教育的社会效能，把大学积极作用的能力和正向效果最大化。

对独立学院治理制度提出了明确要求的是2008年4月1日起开始施行的《独立学院设置与管理办法》：“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行。独立学院应当具备法人条件。”（第九条）独立学院通过建立法人治理结构，引进社会多方的办学资源和民办机制，实现独立学院的申办方、合作方、教职工、学生、政府的各项权利和义务的均衡和落实。故而，独立学院治理的内部治理机制就是指在独立学院的申办方（参与举办独立学院的普通高等学校）、出资人（参与举办独立学院的社会组织或个人）、决策者、管理者和教职工、学生、政府等利益相关者之间建立有关学校运营与权利配置的组织结构,以及通过决策、执行、激励、约束、监督等运营机制,以实现其资本逐利性和教育公益性的双重目标。其核心在于健全组织机构和运行机制,明确和保障出资人、决策者、管理者和教职工的责、权、利。［8］

二、独立学院内部治理的原则与问题

独立学院作为我国高等教育发展过程中自发产生，有首创性意义的办学模式，能够在十年的时间里迅速发展，达到相当可观的规模，主要在于其有优质的办学资源、独立的运行模式和灵活的民办机制，这是独立学院能够诞生并早期壮大的优势条件，同时也是独立学院在未来可持续发展必须进一步发挥的主体优势。因此，独立学院的内部治理机制的建立和完善必须根据其兴办的目标和规律，保证独立学院“优”、“独”、“民”的优势，为此要实现三个平衡：

办学资源引进、再生和反馈机制的平衡。独立学院的优质办学资源主要包括两大方面，一方面是参与举办普通高校的优秀教学传统、学科资源、教师队伍、管理模式以及知名度。另一方面，是愿意举办高等教育的社会力量的资金、社会资源、办学热情以及开阔的办学思路。这两方面的结合在独立学院过去十余年的发展历史中，爆发了非凡的能量，创造了发展的辉煌。但是，我们也应该看到，这两方面优势都是独立学院举办方对独立学院的资源输出，可以在短期内支撑独立学院的成立与发展，但就长期而言，独立学院的可持续发展不能仅仅依靠外来的单向资源输入，一定要形成内生性的资源成长，并且要把后天发展的内生资源与举办方的资源有效结合形成双向交流互动的引进、再生和反馈机制。就独立学院的举办高校而言，独立学院不仅要能够共享其各种办学资源，而且还要能够形成差异性人才培养、互补性教学资源共享、合作性知识生产和转化的机制，从而把举办高校和独立学院之间形成良性的互动型的知识生产转化生态。就举办独立学院的社会力量而言，同样要有一个资源引进、再生和反馈循环的机制生成，社会办学力量输入资金、各种资源，独立学院要能够进行资源再生产，反向输出人才、智慧成果甚至是合理回报的资金等各种互补性资源。唯有如此，独立学院才能将外在的优势资源与内在的自我成长有机结合，形成自身发展长效性的优势资源。

独立办学与合作、共享机制的平衡。独立学院的举办在初期发展的十年是申办方的普通高校与社会办学力量整合的平台，与高校和社会举办方有着紧密的联系，这造成了一些“校中校”、“双轨制”以及过度商业化的情况，影响了独立学院的可持续发展。究其原因，就在于独立学院的办学主体性不强。为了加强独立学院的独立性，2004年4月，教育部发文：二级学院要与母体脱钩，把二级学院建成具有独立法人资格、相对独立办学条件、独立招生、独立颁发文凭、拥有独立校园、独立核算财务等“六个独立”的国有民办高校。但是，独立学院要真正实现独立办学，关键不仅仅要做到“六个独立”，更重要的是要在自身发展过程中，建立独立办学与举办方之间合作与共享的平衡机制。独立学院的出身天然与举办方高校和出资的社会组织、个人有紧密联系，这是影响其独立办学的负面因素，但同时更是其整合各种力量长期发展的优势，如何发挥这种优势关系避免其负面影响，是独立学院内部治理过程中需要仔细把握的关键。

营利性和公益性的平衡。根据《民办教育促进法》和《独立学院设置与管理办法》，独立学院是社会主义教育事业的组成部分，属于公益性事业，在人才培养、知识生产与转化等方面，对全社会利益负责。但是，独立学院是整合社会多元主体的资源而举办的，不仅仅要从教育事业的长期规划来进行价值测量，还要在较短的阶段性时期内就教育活动的投入-产出值进行核算。举办独立学院的很多社会组织，比如企业和行业协会，本身就是营利性组织，其对独立学院的投资本身就是出于满足本企业或本行业的发展需求考虑的，要求将大量资金、场地、建筑设施公益性地提供给独立学院使用，不符合经济规律，也不现实。即使是举办独立学院的公办高校，长期无偿以自身的资源支持独立学院的发展，也不现实。因此，为了充分调动社会各界投资办学的积极性，《民办教育促进法》和《独立学院设置与管理办法》都规定了独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。所谓“合理回报”有两个方面的标准，一方面回报的比例不影响独立学院办学质量的保持和稳步提升，另一方面回报能够使出资方保持继续投资和关注独立学院发展的积极性。这种回报可以作广义的理解，不仅是指资金方面的回报，还指向出资方输出有用的办学成果、教学资源反馈以及与输出方资源互补性共享等。

我国独立学院发展有十余年的历史，目前仍然存在诸多问题的主要原因，是虽然在制度上基本建立了以董(理)事会领导下的校长负责制,但实际运作未达到预期的目标。主要存在以下三个方面的问题：

董(理)事会人员组成结构不合理，决策机制不科学。我国独立学院的领导体制也是实行董事会领导下的校长负责制，根据《独立学院设置与管理办法》（第二十五条），“独立学院设立理事会或者董事会，作为独立学院的决策机构。理事会或者董事会由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成。理事会或者董事会中，普通高等学校的代表不得少于五分之二。理事会或者董事会由5人以上组成，设理事长或者董事长1人。”据一份对45所民办高校的调查结果显示，我国独立学院的董事会或理事会一般人数较少，规模较小。我国设立董事会的民办高校，其决策机构成员一般在5-11人之间，其中又以7人为最多；最多的也不过15-17人。［9］6另一方面，我国独立学院的董事会成员在制度设计时就局限于学院举办方、学校行政人员和教职工，来源不广泛。在实际的组成中，大部分董事会成员由举办方组成，学校行政领导与董事会成员都有交叉任职，甚至行政班子成员与董事会成员高度重合的情况也非常普遍。部分董事会根本没有教职工参与。［9］7这样的情况就导致独立学院董事会在决策过程中，过分集中于举办方的利益博弈，不能充分兼顾除举办方之外的各利益相关者的利益需求，容易造成决策过程缺乏监督和平衡，难以充分调动独立学院各方面办学的积极性，影响多方办学资源的优势整合。

董(理)事长和校长的关系未理顺,决策和执行职责分工不明。《独立学院设置与管理办法》（第二十九条）规定，“独立学院院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作”（第二款），又规定“由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐。”（第一款）在实际操作中，独立学院的院长大多由申办方普通高校的校长、副校长、二级学院院长兼任，或者由退休半退休的行政领导或教授担任，聘请中立身份的高水平管理人员担任院长的较少。这些院长的任职基本属于“荣誉职务”，由常务副院长或各部门的负责人履行日常的行政管理职责，这导致了董事会和校长之间的决策、监督、执行的分工不能有效落实对接。有的独立学院，校长与董事会之间缺乏相互的沟通、了解，甚至矛盾重重，学校的政策制度无法推行，校长更换频繁，严重影响了学校办学。特别是教育投资者和校长之间在处理问题时，前者是基于经济利益的视角，后者从教育规律的角度出发，容易引发决策的冲突。［10］很多独立学院的董事长基于各种考虑直接参与独立学院的日常管理，揽权、越权、缺位等情况时有发生，造成管理混乱。同时，独立学院行政管理人员队伍建设缺位，大量转岗人员充斥管理和行政岗位，大多数是非管理专业毕业，一般都没有系统地接受高校管理方面的培训，缺乏现代科学管理知识、理念和技能，对教学计划、专业课程设置、人才培养规格等更是缺乏深入的了解，管理水平停留在经验型的层次上，分析解决新形势下出现的新问题的能力较弱。行政管理人员专业背景的缺失、知识结构的单一,导致独立院校行政管理变成“外行”管理“内行”。［11］行政管理人员非专业化，缺乏科学管理，严重制约了独立学院在创新管理机制，整合多方资源，提高办学质量、维护各相关利益者的正当权益、保持可持续发展的水平和能力。

忽视了教职工对独立学院的决策和民主管理的参与。在现代高等学校的办学理念里，办学活动的主体是教师，学生既是高等教育培养的对象，也是接受高等教育服务的“顾客”，因此，如何维护教师和学生权益，体现师生在高校内的主体性和主人翁精神，吸引广大师生参与学校管理是所有高校必须解决的问题。对独立学院而言，教师是学校的“雇员”，更是体现学校核心竞争力的专业技术人员，而学生更被认为个体教育活动的投资方，要求独立学院的办学活动对其合理收益负责任。因此，教职工和学生群体对独立学院办学过程中的决策、管理、运行监督都是必要的参与者和评价者。但是，虽然根据《独立学院设置与管理办法》，独立学院的董事会要吸纳教职工代表参加，同时“独立学院应当建立教职工代表大会制度，保障教职工参与民主管理和监督。”（第三十一条第二款），但实际情况却是，在董事会中的教职工代表形同虚设，完全不具备代表教职工立场发言和表决的能力，教职工代表大会的制度运行基本没有发挥“民主管理和监督”的作用。对学生群体参与独立学院的管理而言，无论在制度设计上，还是在现实的办学过程中，都没有引进其参与的机制和条件。作为独立学院办学活动的直接参与者、利益关系人，教职工和学生的利益主张不能在独立学院办学决策、运行监管、评价监督等各个过程中得以伸张，很难保障独立学院决策的科学性和办学力量的高效整合。

三、完善独立学院内部治理机制的建议

要完善我国独立学院的内部治理机制，保持和进一步发挥独立学院“优”、“独”、“民”的优势，以下几个方面的工作需要加强：

推进董事会构成的多样化。以美国为例，美国私立高校最成功的地方，就是紧密地与社会各界保持联系，吸纳各种社会资源支持办学，并积极为社会需求服务，在这一点上非常值得借鉴。美国私立高校的董事会里超过1/3的成员是工商业界的代表，除此之外还包括律师和法官、教会的代表、教师、学生和其他校友。在我国，独立学院的办学定位同样是面向社会产业需求和经济发展需求，办学资源也要从高校、社会组织、个人等多方主体来获取，其治理机制也采取引进多元主体进行联合治理的模式，因此，独立学院很有必要借鉴美国私立高校的经验和特色来保障其办学活动与社会多元主体之间保持紧密的联系。董事会作为独立学院办学的决策机构，要能够充分容纳所有与独立学院投资、运行、监管、评价等各种办学活动有关的主体参与，这也是被美国办学经验所证明的举办现代高等教育所必须尊重的一条原则。尤其重要的是在董事会中要引入校外相关人士的参与，比如，除了举办方、投资方、教职工代表以外，作为独立学院监管方的政府主管机关的代表、作为评价方的教育评价中介组织代表、作为个人教育投资主体的学生家长代表以及独立学院人才培养、技术服务所能辐射到达地区和产业群的代表等都应该包括在董事会的成员中。大量校外人员参与董事会在引导独立学院的社会参与方面可以真正起到桥梁和纽带作用，正如美国教育哲学家布鲁贝克所说，“院外人士组成的董事会在代表公众对学院或大学的兴趣以及把这些院校的观点向公众解释方面可以起重要作用。”［12］扩大独立学院董事会的规模，推荐董事会构成的多样化，引进大量校外人士的参与，对于保障独立学院决策的科学性、举办方利益的平衡、开阔办学思路都有非常重要的意义。

要引进专业的行政、教务、财务、后勤管理人员。美国私立高校成功运行经验的另一个重要方面是行之有效的校长负责制。在美国，大学校长虽然对各项行政事务负总责，但并不意味着私立高校校长在董事会授权下就大权独揽，恰恰相反，美国私立高校的校长主要精力放在募款、把握大学发展的方向理念、代表学校与社会各界保持联谊等外部性工作上，对于大学内部则将教务、行政、财务、后勤等具体工作交给有关副校长、教务长及其一支专业化、职业化的行政管理队伍来操作。美国是一个崇尚职业精神的国家，大量受过专业训练的高校管理者以其职业的立场对私立高校的运行进行掌控，科学管理是其履行职责的标准，其对校长负责，但不会盲从。正是基于此，美国私立高校的董事会可以将办学事务全面授权给校长，实行真正的校长负责制，而不担心“独裁”的出现。可以说，内部行政系统中大权独揽的决断力和各司其职的职业精神的组合和平衡，这是美国私立高校董事会领导下的校长负责制一个关键性的精妙设计。所以，我国的独立学院要建立科学的内部治理，必须引进专业的行政管理人员，建立合理的校务管理的分工、合作机制，以职业化的管理团队支撑和完善院长负责制。当然，根据我国独立学院管理队伍的具体情况，职业化的管理团队建设是一个长期的过程，需要从人才招聘、培训、晋升等诸多机制入手进行改革和制度建设才能实现。

赋予教师组织和学生组织参与和监督学校运营重大事项决策的权利。美国私立高校内部治理的关键性设计就是制衡机制。在私立高校的行政系统内部，有校长与专业化的管理团队的制衡；从私立高校整体的治理架构而言，则是董事会、大学中心行政系统、教授委员会（评议会）之间的权力制衡，制衡机制保障了美国私立高校决策民主、平稳运行、各利益主体对大学的价值追求广泛认同。相比较而言，我国的独立学院举办方力量一极独大，缺少其他主体的制约，导致了独立学院在整体上不能独立发展，动辄被强势举办方在资金、管理、办学方向上所挟持。在学校内部管理上，董事会任命的管理者根据董事会优势方的命令处置各种校内事务，常常完全不顾办学规律、学校的社会责任、教职工和学生的利益，严重损害了独立学院的公益性和合法性。《独立学院设置与管理办法》规定，“独立学院院长应当具备国家规定的任职条件，……由参与举办独立学院的普通高等学校优先推荐，理事会或者董事会聘任，并报审批机关核准。”希望举办独立学院的普通高等学校能够以教育者的视角来推荐通晓教育规律的专家来治校，但是，这只是一种权宜之计或者是矫枉过正的办法。普通高校举办方优先推荐的人先天就有倾向性，并不能保证其管理的中立性和科学性。要确保独立学院内部治理的科学性，关键还在于调动教职工和学生的参与积极性，创造机制保障其合法权利的行使。为此，应该在独立学院中注重有参与学校内部事务管理能力的教师组织和学生组织的培育，建立能够代表教师群体和学生群体利益的组织，与董事会任命校长（院长）、主要行政管理者一起参与学校日常事务管理的决策和监督，让独立学院内形成多利益主体的组织架构，实现治校权力的平衡分配和制衡。

参考文献：

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