湖北省城乡统筹协调发展的战略思考

摘 要：文章采用历史回顾与现实描述相结合，理论阐述与实证分析相结合，省外借鉴与省内实践相结合的方式，对城乡统筹的发展历史做了较为系统全面的阐述。并从城乡收入、生活水平、支出结构、教育、社会保障等方面对湖北城乡发展的现状与差距进行了定性与定量分析。在此基础上，指出湖北省城乡统筹发展的症结在于体制机制障碍，围绕国家城乡统筹的目标和要求，结合湖北省城乡发展实际，提出湖北统筹城乡发展体制机制创新的思路与展望。

关键词：城乡统筹 历史 现实 体制机制

中图分类号：F290 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2010）12-212-03

一、统筹城乡发展的历史回顾

统筹城乡协调发展的正式提出是在十六届三中全会上，党中央提出“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。“统筹城乡”还处在探索阶段，现在缺乏科学统一的内涵，字面上解释是充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。统筹城乡是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。

从研究的历史起点看，中国统筹城乡发展可以追溯到中华人民共和国建立初期，然而事实上一直到改革开放以前，中国的城市和农村还是基本处于分割状态，城乡二元结构导致城乡发展差别巨大。因此，中国真正意义上的统筹城乡发展起始于1978年推行农村经济体制改革和开始农村工业化，发展和相对完善于1992年中国经济改革进入社会主义市场经济时期，农村经济社会发展取得巨大成就，城乡经济社会逐步实现协调发展。湖北统筹城乡发展的历程就是中国城乡二元结构的形成和逐步改善过程的一个缩影，大致可以分为过渡时期（1950年-1956年）、计划经济时期（1956年-1978年）、有计划的商品经济时期（1978年-1992年）、社会主义市场经济时期（1992年至今）四个历史阶段。

二、湖北省城乡发展的现状与差距剖析

湖北省经济社会发展过程中，一个最明显的特征是城乡经济发展不均衡，城乡社会福利水平差距过大，严重阻碍湖北省经济又好有快的发展。主要表现在以下几个方面：

（一）城乡居民人均收入差距

经济发展水平差异最直接同时也是最终的反映是居民的收入水平，为了全面、清晰地比较湖北省城乡居民的收入水平差距，一般从横向和纵向两个角度去进行对比。

1.横向比较。在改革开放初期，湖北省和浙江、湖南两省经济发展的基础基本相同，但经过20多年的发展以后，城乡居民的收入差距发生了较大的变化，如表1。截止到2008年底，湖北省城镇居民人均可支配收入达到13152.9元，农民人均纯收入4656.4元，分别比1984年增长了22.27倍和11.87倍。而同期，浙江、湖南及全国的城镇居民人均收入分别为22726.7元、13821.2元、15780.8元，分别比1984年增长33.97倍、21.43倍、24.23倍，而农民人均纯收入分别为9257.9元、4512.5元、4760.6元，分别比1984年增长了20.76倍、12.96倍、13.39倍。

可见，上述各省及全国的农民人均纯收入的增幅明显低于城镇居民人均收入的增幅，从而使得各省城乡居民的收入差距呈现扩大化趋势。2008年与1984年的数据相比，湖北省城乡居民收入差距的扩大化趋势远高于浙江、湖南及全国平均水平。

2.纵向比较。1984年-2009年26年间，湖北省城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的基本情况见图1。

通过对图表分析可得如下结论：

（1）湖北城乡居民可支配收入绝对值差距很大。湖北省农村居民人均纯收入在近26年里均远低于湖北省城镇居民人均可支配收入。如果再考虑农民纯收入中相当部分要用于扩大再生产，一些副产品如秸秆、厩肥等根本无法货币化，而城镇居民不但没有生产性开支，还享受多种社会福利补贴。把其中一部分非现金形式的收入给剔除，剩余的为农民现金纯收入，实际上城乡居民现金收入绝对值的差距幅度会更大。

（2）湖北省城乡居民人均收入比呈现出扩大趋势。1984年城市经济体制改革以来，湖北省城乡居民收入差距就开始逐渐拉大，到1993年，湖北省的城乡居民人均收入差距为3.11倍，达到了改革以后最大程度。1993年以后的几年城乡居民人均收入差距呈现先缩小后扩大之势，2009年湖北省的城乡居民人均收入差距为2.85倍，远远超过1984年1.51倍的差距水平。根据国际劳工组织的估计，城乡居民收入相对差一般应在2以内。按照该标准来衡量，湖北省的城乡发展不平衡可以说相当严重。如果考虑湖北省城镇居民的隐性收入，其城乡居民的实际差距将会更大。

（3）城乡居民收入增长速度的差距日益扩大。城乡居民收入增长速度的差异是城乡居民收入增长不平衡的重要表现。从1999年开始，湖北省的城镇居民收入的增长速度超过了农村居民收入增长速度。在以后的几年里，尽管城镇居民收入增长速度出现了波动，但最低的增速也高于农村2.3个百分点，两者最高相差7.1个百分点。值得关注的是，2004年，由于中央一系列惠农政策，湖北农民收入增速超过了城镇居民的增速。但是，湖北农村居民人均纯收入增长幅度总体小于城镇居民人均可支配收入，变动态势极不稳定，不利于差距的缩小。

（二）湖北省城乡居民生活水平差距

城乡收入差距的最终反映是生活水平差距。居民生活水平的高低主要从物质和精神两个方面去衡量。精神方面的满足难以用一个具体的指标进行定量反映，因此在研究时，一般从物质层面上，选取具体的经济指标进行分析。

1.城乡居民人均消费支出水平。

（1）湖北城乡居民人均消费支出水平的绝对变化。城镇居民的人均消费支出的绝对数由1984年的592元上升到2008年的11780元，农村居民的消费水平也由1984年的300元上升到2008年的3864元，致使整个湖北省的居民人均消费支出由1984年的352元上升到2008年的7406元。从支出的绝对数差来看，由1984年相差的292元上升到2008年的7916元。与城乡居民收入水平增长不平衡相对应，城乡居民消费结构差异较大，生活水平也出现不平衡。湖北省城乡居民消费的绝对差额呈大幅增加的趋势，其增长势头超过城乡居民收入绝对差的增长。

（2）城乡消费水平比值呈增大的趋势。城乡消费支出水平差距由1984年的1.97倍扩大到2008年的3.05倍，在1984年-2008年的25年时间里，其城乡居民消费支出差距提高了1.08倍，说明湖北省的城乡居民消费支出水平不仅没有缩小，反而还进一步扩大，尤其是最近几年这一差距还在快速拉大，使农民的消费水平与城镇居民消费水平在绝对数量上落后10年左右。

（3）城市与农村居民的家庭支出的恩格尔系数比较。在表2中可以看出湖北省城镇居民的恩格尔系数从1997年到2002年以来一直低于全国城镇居民的恩格尔系数平均水平，2005年到2008年高于全国城镇居民的恩格尔系数平均水平，2008年差距达到4.3%。而湖北省的农村居民的恩格尔系数一直高于全国农村居民的恩格尔系数，1997年仅比全国平均高0.83%，到了2002年高出4.8个百分点。说明湖北省农村居民的贫困程度与全国平均水平相比更高。湖北省农村居民目前仍处于温饱阶段，其农村恩格尔系数虽然在逐年下降，但与城镇相比仍然明显偏高，差距不断拉大，2008年全省农民的恩格尔系数为46.9%，仅相当于城镇居民上世纪90年代中期的水平。

2.城乡居民家庭主要物品拥有量。由于消费习惯和消费时期的不同，造成不同的家庭消费支出的状况有所不同。因此仅仅凭消费支出水平差距还不能完全判断城乡居民生活水平上存在着巨大差距。还要走进居民家中，具体分析居民家庭代表现代生活水平的主要物品的拥有量。2008年湖北省城乡居民家庭主要物品的拥有量，农民家庭除了摩托车的拥有量多于城镇家庭，其它物品的拥有量都少于城镇家庭的拥有量，尤其是空调器和家用电脑城镇家庭的拥有量达到了农民家庭拥有量的10.69倍和17.28倍，悬殊很大。在农村，由于公共交通不是很便利，农民把摩托车当成主要的运输工具，致使摩托车的拥有量很大，而在城镇，居民的交通工具趋向于家用小轿车，摩托车在很多大城市都被禁止上路。因此，出现了在该项物品上，农村居民家庭拥有量高于城镇家庭拥有量的特殊表象。从城乡居民家庭主要物品拥有量中，可以看出农村居民家庭对现代生活用品的拥有量远远落后城镇居民，城镇居民的生活水平普遍高于农民家庭。

（三）城乡居民其他方面的差距

1.城乡教育发展不平衡，农村师资力量薄弱。湖北省是科教大省，但城乡教育资源配置极不均衡。近年来，随着国家对于“三农”扶持力度的加大，湖北省农村教育产业硬件建设有较大提高，但软件建设仍与城镇有较大差距。

农村居民每万人中小学拥有率远高于城镇居民。2008年普通中学（初中），城镇为995所，农村为1361所。特别是小学数2008年城镇为1560所，农村为7742所，每万人拥有小学数农村为城镇的4.9倍。此项指标说明了近年来农村教育硬件建设方面发展很快。

每名教师负责学生数量（师生比）直接反映了学校的招生规模、师资力量及教学质量。从2000年和2008年数据分析，农村普通中学（初中）每名教师负责学生数量（师生比）低于城镇。农村小学每名教师负责学生数量（师生比）在2000年低于城镇4.93人，由于近年来农村义务教育的普及，情况有了很大改观，2008年数据显示，其差距缩小为2.92人。但是整体而言，教师数量不足和教师学历结构偏低严重影响农村教育的质量，成为制约农村教育发展的瓶颈之一，也显示出城镇与农村教育发展的不平衡。

2.城乡卫生发展不平衡，农村医疗条件较差。农村居民每万人拥有医院数高于城镇居民。湖北农村居民每万人拥有医院0.46所，而城镇居民每万人拥有医院数仅0.21所，其差异达2倍以上。

农村居民每万人拥有病床床位数则相对落后。湖北省城镇居民每万人拥有病床床位数是农村居民的3倍左右，部分地区，如宜昌枝城，达到了8倍以上。

两组数据清晰地显示出城乡卫生条件发展不平衡。虽然在农村设立的医院数较多，但大多是规模较小的县、乡级卫生院，病床位少，辐射面也小。而在城镇中的医院则大多为大规模医院，病床位多，医疗条件大大超过农村医院。同时，医生的数量和素质在城镇和农村也相差很大，很多县、乡根本招不到也留不住正规医学院毕业的医生。2000年全省乡村医生为44490人，2008年37535人，反而出现了下降。

3.社会保障发展不平衡。社会保障指标上的城乡差异表现得十分明显。从2000年开始，城镇居民最低生活保障人数开始大幅度上升，从最初的15.3万人上升到2009年的145.2万人；农村最低生活保障人数则在2002年达到其顶点18.6万人后处于下滑态势，2003年两者相差19.6倍。说明了湖北省社会保障体系城乡之间差距仍然十分巨大。

4.三次产业发展不平衡。由于绝大部分的第一产业处于农村，比较三次产业的总量结构及其增长速度，有助于了解农村经济发展状况，同时也能清晰地显示出农村经济与城镇经济发展的差异。

1997年以来，湖北省第二产业与第三产业总产值均有大幅度的提高，而第一产业总产值则增长缓慢。1997年，三次产业贡献率分别为13.5％、53.9％及32.6％。到2008年，第二、三产业贡献率分别达到55.0％及38.7％，第一产业的贡献率则下降了7.2个百分点，只有6.3％。就三次产业的增长速度而言，第三产业增长速度最快，相比之下，第一产业的年平均增长速度则要缓慢得多。

无论是从总量还是速度来看，第一产业的增长幅度都大大低于第二、三产业，说明农村经济发展速度远远低于城镇，这是湖北省城乡经济社会发展不协调的根本原因。

总的来说，由于湖北省城乡居民经济发展上存在着明显的差距，导致湖北省城乡居民在就业、医疗、社会保障、受教育机会等方面也存在明显差距，亟待在相关方面进行体制机制创新，实现真正的城乡一体化发展。

三、湖北城乡统筹发展的未来展望

制度经济学认为没有适当的制度，任何有意义的市场经济都是不可能的。城乡“二元”体制的建立有其历史原因，在当时的时代背景下，这种体制对促进我国经济发展特别是城市工业现代化建设发挥了重要作用。但随着市场经济体制的建立，这种制度的缺陷越来越明显，对农村发展的制约作用越来越强，进一步也影响了城市的发展。

当前统筹城乡发展已成为社会共识，要实现城乡协调发展必须从体制改革、机制创新入手，探索有利于城乡一体化的体制和机制。湖北是农业大省，城乡体制关系是未来湖北和谐发展的关键所在，必须改革城乡二元体制，建立适宜统筹城乡发展的新体制新机制。

（一）实施规划编制改革，建立城乡统一规划机制

以武汉城市圈“两型社会”建设为契机，改变过去城乡规划分割、建设分治的模式，建立城乡一体化规划机制，编制修订城乡布局、产业发展、基础设施建设统一规划，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射。

（二）深化户籍制度改革，逐步统一城乡劳动力市场

逐步取消城乡户籍差别，取消农业户口，建立以居住证管理为核心、以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为准入条件，城乡统一流动的户籍管理制度，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。逐步加大对农村的公共设施和公共服务的投入，提高农村居民的福利，努力消除城乡福利差别。逐步建立城乡一体的劳动力就业体制、就业服务体系和劳动就业政策，实现城乡劳动力平等竞争。建立农村富余劳动力向省内工业园区转移就业新机制。研究出台农村劳动力转移培训统一使用培训券、统一定点授牌、统一资金管理和绩效评估的实施办法。

（三）推动土地制度系列改革，保障农民权利

进行农村土地产权制度改革，让土地真正成为农民的财富。进一步深化土地的产权制度改革，建议从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，给农民50年以上的稳定的和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。在有条件的地方可以推进股份合作制，把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值和增值。特别是地处城郊区的村集体经济组织应先试点推行这一制度。

推进农村土地征占用制度，严格区分公益性用地和经营性用地。公益性用地，要提高补偿标准，合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系；经营性土地要真正引入市场机制，开展集体用地交易试点，由市场机制决定土地占用价格。探讨建立中央政府、省级政府与省以下政府的土地出让金的分成制度，并将土地出让金纳入国家及地方预算，以体现国家对土地的所有者权利，抑制地方政府的扩张冲动和对土地资源的粗放性使用。探索土地出让金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促进地方土地资源的可持续开发和利用。

（四）加快农村经营机制改革，建立贸工农一体化的经营体制

突破单纯生产领域和社区地域的局限性，从农业的区域化布局、专业化生产和产业化经营的要求出发，整体推进农业经营体制的创新，把农业产业化经营与农业双层经营有机整合起来，通过“订单农业”、专业合作组织将分散的农民与加工企业联结起来，通过贸工农一体化，解决小农民大市场的矛盾，促进农民增收，加速农村发展。当前，湖北省应狠抓优势产业和特色产品，提高农产品的市场占有率和知名度。同时，推动龙头企业参与新农村建设，探索龙头企业与农民利益联结的新机制，提高农民、企业履约率。此外，应改革省级重点龙头企业管理方式，仿效部级龙头企业管理办法，实施定额动态管理。

（五）加快公共品供给方式改革，改善农村生产生活条件

主要包括：一是整合资金综合使用，提高资金利用效率。做好地方资金配套，积极争取中央支农惠农项目，整合中央对农田水利、饮水、沼气、血防、退耕还林、基地板块建设、农村校舍等项目资金，以县市为单位集中规划使用，提高资金的使用效率。二是规范农村公共品的投入机制，使其制度化，并与财政收入增长成一定比例。三是引入市场投入机制，鼓励民间资本进入提供农村公共品，对出资捐赠公共物品的企业或个人可以考虑减免所得税；对经营准公共物品的，可以适当放宽市场准入条件，并给予一定的税收优惠。

参考文献：

1.韩俊.建立统筹城乡发展的制度体系[J].经济与管理研究，2006(11)

2.张西立，陈亦琳.在统筹城乡发展中推进新农村建设[J].求是，2007(22)

（作者单位：华中农业大学，湖北省社会科学院 湖北武汉430077）（责编：吕尚）