剖析城市规划中的基础设施规划

【摘 要】：本文对基础设施的含义及城市基础设施的作用进行了分析，并提出了基础设施规划中存在的问题及建议分析。

【关键词】：城市规划 基础设施 规划 生态城市

1、基础设施含义

基础设施又称基础结构，原属军事用语，随着社会经济的发展，基础设施包含了新的内容，泛指国民经济体系中为社会生产和再生产提供一般条件的部门和行业，包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等技术性工程设施和社会设施。

城市基础设施，则是为了满足城市物质生产和居民生活需要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门，是整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸。

城市基础设施又有广义和狭义之分，广义的城市基础设施包括了城市技术性基础设施和城市社会设施。在我国通用的文件上城市基础设施一般是指狭义的技术性设施。根据它的定义以及近年来专家和有关部门意见，基础设施的内容大体包括六大系统，20多个子系统。即：1）交通系统：城市对外交通、城市对内交通；2）水资源及给排水系统：水资源保护、给水、排水；3）能源系统：供电、燃气、集中供热；4）通信系统：邮电、广播、电信、电视；5）环境系统：环境卫生、园林绿化、环境保护；6）城市防灾系统：防火、人民防空、防地面沉降、防风、防雪、防地震、防其他自然灾害（泥石流、滑坡等）。

2、城市基础设施的作用

2.1 基础设施建设是实现城市化的必要条件

城市化一般简单地释义为农业人口及土地向非农业的城市转化的现象及过程。其内涵包括产业结构及社会结构的转换、城乡人口分布的转换、城市空间形态的转换、价值观念及生活方式的转换、经济要素集聚方式及其相关制度的变迁或创新。可以说，城市化的进程，同时也是城市基础设施逐步完善的过程。而同时，基础设施体系也是城市化水平的一项指标。

2.2 基础设施是城市发展的载体

基础设施是城市经济不可缺少的一个组成部分，是城市赖以生存和发展的重要基础条件，同时也是提高城市综合竞争力的基础平台。技术性基础设施状况决定一个城市产业的水平，拥有发达的高技术的基础设施，可以吸引和培育高技术高附加的产业（包括金融业），创造和持续创造更多的价值。

2.3 基础设施是实现生态城市的支持系统

从理论上分析，生态城市建设的科学内涵体现在以下几个方面：a.高质量的环保系统；b.高效能的运转系统；c.高水平的管理系统；d.完善的绿地系统；e.高度的社会文明和生态环境意识。从其内涵可见，生态城市的建设主要由城市基础设施建设来实现。

城市中的生产生活废（污）水、废气烟尘、垃圾废物、噪声污染等均需要基础设施的建设来防治与控制。与城市化发展需要相配套的工业和生活污水处理设施，城市污水的汇集，废弃物的收集与处理，以及环境监测等基础设施均是城市环境污染的最基本防治措施。而园林绿化工程则更是改善城市环境质量、城市小气候的最有效措施。

3、基础设施规划中存在的问题

在编制城市总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划时均不同程度地配套有相应的基础设施规划。如在控制性详细规划中一般均要求有相应的道路系统规划图，综合交通规划图，绿化系统规划图，公共服务设施规划图，给水、消防工程规划图，雨水、防洪工程规划图，污水工程规划图，供电工程规划图，电信工程规划图，燃气工程规划图，环保、环卫设施规划图等作为规划管理文件。但在实际工作中，仍存在着不少问题。

3.1 原始资料不全

基础设施里的各种管线工程都会埋设于地下，或架空设置，且早期的基础设施建设往往都带有一定的随意性，缺少规划管理，这不但造成了人们对基础设施的忽视，更给现状基础资料的管理带来了麻烦。尽管现在地探技术越来越先进，但很多开发商或政府部门却不愿意投资采集现状资料。基础资料不全，使规划工作难以开展，也令规划成果失去可操做性。

3.2 受重视程度不够

基础设施无论在规划阶段，还是审批阶段，或是到后期的建设及管理阶段都未能受到应有的重视。基础设施提供的都是现代人生活中的必需品，正因为如此，规划与建设时人们往往想当然；而另一方面，基础设施建设又往往需要超前规划与建设，才能做到使用时不落后。但在实际工作中，却未能做到统一规划，统筹建设，往往是哪里出现问题，或开发强度超过基础设施的承载力，再来改造，带来很多重复建设和污染问题。

3.3 各专业协调性不够

基础设施建设涉及到的部门很多。每个子系统均由不同的专业部门监管，如给水子系统有给水厂、自来水公司，电力系统有电力集团，电信系统则分别有邮政局所及电信局所。虽然规划编制工作由一家设计单位完成，但无论在前期的资料收集等准备工作，还是到后期的规划审批，到最后规划文件的管理实施，各部门之间的不协调性都令整个基础设施建设系统处于混乱之中。

3.4 规划的实施性不强

这有客观原因，也有主观原因。首先就是前面谈到的资料收集及各专业间的协调问题等令规划成果难以在真正建设中起到指导作用。另一方面，规划人员虽然在各专业上有较高的理论水平，但往往对实际的基础设施建设缺少经验，这使得规划成果变成纸上谈兵，没有可操做性。

3.5 资金投入不足

我国城镇基础设施建设欠账较多，加之近年我国城市每年新增人口规模都在2500万人左右，因此市政基础设施总体投入不足，城镇市政公用行业亏损面之大也超出了一般人的想象。最近几年，在国家积极财政政策的带动下，我国城镇基础设施建设力度不断加大，但离发达国家的水平还是差距甚远。发达国家单是环保投入就达国民生产总值的2%￣4%。因此，投入不足仍是我国城市基础设施建设的“瓶颈”。

4、基础设施规划的建议分析

4.1 完善基础设施规划报建手续

完善规划报建可以从立项、设计、审批、建设到最后的档案管理阶段对每个项目进行跟踪管理。由相关专业部门委托设计单位考虑各项目的规模及细部建设，由城市规划部门统筹考虑总体布局，确定选址。对于管线工程，则更是由城市规划部门统一管理，理顺各管线的布设，能大大减少道路的重复开挖。

另外，电脑出图已基本上代替了手工出图，因此，建议规划部门完善电子报批手续，这不但能大大提高审批效率，更是有利于对城市空间的统筹考虑及规划档案的管理。

4.2 提高各专业部门的协调性

现时的基础设施监管部门都相对独立，并有一定的垄断性。在规划的基础资料搜集、编制阶段到最后审批阶段各部门都应积极配合，必要时，需要各级政府来统一协调，带动规划编制工作能顺利进行。

4.3 推进城市基础设施建设投融资体制改革。政府投资、建设、经营、管理城市基础设施一直是我国的传统做法，近年来，政府为摆脱过重的财政压力，提高基础设施建设质量和服务水平，已开始利用民营资本参与城市基础设施投资。政府开始利用监管手段来代替原来对资产的实际拥有，一定程度上减轻了原来直接建设经营管理城市基础设施的压力，取得了较好的效果。

政府直接投资城市基础设施，投资决策、资金使用都由政府某部门官员决定，在一定程度上还存在政府官员任期制的短期行为。另外，由于资金是来自政府财政预算或政府融资，因此往往考虑资金成本和机会成本较少，在工程质量、工程进度、资金使用效率等方面容易发生问题，也容易滋生腐败现象。

参考文献：

[1]李德华.城市规划原理（M）北京：中国建筑工业出版社，2001.