法人化改制的集体土地论文

一、对“法人化改制”路径的反思

由于我国现阶段大部分农村地区将集体的土地已经发包给家庭承包经营，集体对外并无其他的经济活动与集体自身的财产。法人制度是民法上立法技术的产物，法人说到底只是一种财产关系，本来就非法人的农民集体被法律生硬地宣布为法人，违反了市场经济的内生规律，但是在农村的具体现实情况下，法人化改制的路径对于农村大多数地区而言似乎也没有实质意义上的进步或者提高。集体这个非法人团体的总体状态与法人团体这种状态也就一步之遥。如果对法人的本质以及法人能否享有所有权进行考察，就会发现现有的学说和理论分歧很大。学者们所论的法人，基本上反映的是罗马式法人的样态，团体的财产与成员高度分离，在外部关系上，团体人格排斥成员人格，这一制度强调的“是团体的就不是成员的”。这种团体与成员距离的产生来自于法律自身。法人一旦成立，其成员就不再是法律关系的规制重点。法人化改制的路径还面临着现实的障碍，比如所谓的将土地股份化，因为农村的土地在很大程度上同时是农民社会保障权的客体，这种财产属性，与作为股东出资的财产有明显差别，股东出资的财产首先必须是可以用货币计算的财产，同时这种财产或者财产权利还必须是能转让的。因为这种财产或权利一旦出资给公司（股份合作社），它就成为公司（股份合作社）对外承担责任的责任财产。质言之，最终处置权可能不在农民手中，土地也可能易主。农村的土地并不具备这种属性。对于除了集体土地以外再没有其余集体财产的地方，农民个体面临着并无其他的财产可以出资的尴尬局面。

如果说农村改革的成就之一就是在法律上赋予并确认了农民可以取得承包经营权，并进一步将之长期化为物权性质的支配权，现在掉过头去削弱，抽空家庭承包经营权，阻力会很大。在成员集体共有的格局下，集体所有权的利益归属指向的是本集体的成员而非集体；这样集体与成员的关系是配角与主角的关系，即集体是为了维护成员的利益而存在的，也不会发生所谓的集体侵害其成员利益的情况。因为集体所有权是一种总有，而非一种独立的所有权样态，所以所有权的主体仍是集体中的成员。另外，在集体共有的非法人团体这种所有权样态下，由于成员与集体结合较为紧密，就不会发生所谓的无结合问题。集体作为其成员权利义务的集结机构，集体作为团体的功能得以彰显，集体也并非无所作为，集体可以对集体的土地或者集体的财产行使管理权能。在当代农村，因为包产到户和分田单干为特点的家庭承包经营体制，农民个体拥有了对农村土地的使用权，加之对当年因体制而导致的对生产力的破坏，1980年代初因农民已经对集体经济和统一经营失去信心，所以包产到户推行得非常彻底。表面上看，农民个体受到团体的保障减弱了，但家庭也是团体，并且随着劳动生产率的提高，家庭的保障功能进一步提高。这就避免了因为社会转型和变革摧毁了旧有的计划保障体制而导致无结合问题，农民与农地的直接紧密结合避免了农民失去土地后的种田没地、社保没份、就业无门等无结合社会问题的产生。

二、关于农地经营体制去家庭化的反思

法人化改制的具体路径还有一点就是在农地经营体制上去家庭化。有人认为既然家庭承包经营体制无法使农民富裕和现代化，它对进一步解放生产力已经无能为力，只能寻求其他途径来突破家庭承包经营所造成的农村经济停滞的困境，这就引申出农业经营管理体制能否采用公司制的经营管理模式，或者类似股份合作社法人的经营管理模式的问题。首先是农业可否适宜采用企业化的组织形式的问题。农业尤其是占农业很大比重的种植业，从投入成本和产出经济效益来看，成本如种子、化肥、农药、柴油、人力成本，从产出中将这些成本扣除后的农业所获利润几乎所剩无几，种粮亏本，这是粮农总结出来的经验。

农业本质是弱质产业和需要政府扶持和资助的产业。即使不采用家庭经营的模式而采用大机械的规模化经营，但一旦雇佣工人就会亏本。所以农业如果想赚钱，只能走高效农业的路子，但高效农业暗藏着风险①。在农业经营上，如果打破传统的家庭经营体制而采用公司制，农业往往不可能持续发展。农业生产的生产周期长和季节性强，在这个生产过程中投入的劳动很难量化，计件工资和计时工资都失去了用武之地，按劳分配的原则在具体操作上很难落到实处，如果参与生产的人的权利与义务和责任的边界是不清楚的，则吃大锅饭的平均主义分配机制就难以避免，就会严重挫伤那些认认真真干活的人的劳动生产的积极性。反过来，在大锅饭的分配体制下出工不出力就成为最好的行为选择。包产到户后的农民如果无人在一旁监督管理是可能偷懒，但另一个按劳分配的自然法则在支配和督促他，多劳多得，少劳少得，不劳不得。激励与风险是如此明确，故每个人的劳动积极性是很高的。家庭制经营管理模式等于是一个人负责全部的农业生产流程，从整饬土地到播种，再到田间管理，以至最后的农作物的收割，因此生产者的责任和权利义务是高度统一的，享有权利的人同时也是风险的最终承担者，推诿扯皮被消除了，这也是家庭经营管理体制的生命力所在。假如农业生产过程被拆分成几个环节，搞分工负责，就会产生管理成本和责任不明确。

在法人财产制下，因为财产又被再次统一集中，生产要素又被统一起来，集体的土地又被集中起来成了法人所有的土地。这就有两个问题：其一，假如法人制度下农业生产的经营管理模式放弃家庭经管理模式，放弃家庭承包责任制，会不会发生效率低下的问题，管理上会不会出问题；其二，如果采用大机械规模化的经营方式，那些不用种地的农民的工作问题怎么解决，紧随工作问题就是他们的生活保障问题。一亩地每年补偿600元到1000元，在农村地区绝大多数农民还没有最低生活保障的情况下，这就会诱发许多社会问题。因为采用家庭承包经营管理的方式，比较适合农村经济的自给自足自然经济的特点，农户还会利用田间地头村边小块土地种植点蔬菜，结合自身特点搞点多样化种植和家庭养殖，用来解决家庭之所需和到农村集市上卖掉换钱。现在公司（股份合作社法人）只用很少的资本就拿走了农户手中的耕地，那些农民失去了从事农业的工作机会后会流向哪里，这真的值得我们好好想一想。另外，这是否会加大社会财富分配不均以及农村社会的贫富分化呢？对于搞规模经营的龙头企业或者农业公司、种植大户而言，虽然在农村是强势群体，但面对的是一群无所事事的无地少地农民，其自身财产的管理和农产品的管理令人担忧，社会纠纷将会滋生和蔓延。我国农村地区人多地少的矛盾突出，而海量的农民又很难短时间转移到城市成为有社会保障的市民，现阶段搞小规模的家庭农场经营管理模式，既是迫不得已，也符合农村人多地少和劳动力富裕的实际情况。家庭经营管理模式下的小农场的生产率并不比大农场的生产率低。有学者研究表明，土地生产规模的大小与单位面积产量并不存在着正比例关系①。一方面集中土地搞所谓的农业现代化，同时又让失地农民进城加速所谓的城市化；问题是失地农民进城后能找到维持生存所必须的工作吗？更严重的是，一旦进不去城，而回家的路却被切断，就难免会出现像印度那样的城市化过程中的贫民窟现象。李昌平指出，中国不可以无条件地搞规模经营。这个条件就是需要农民大规模地转移到城市去工作（李昌平，2009）。现在看，农民工进城和被城市所吸收安置，是一个长期的过程，短时间我们看不到农村人口在总人口比例中的大幅度降低。另一方面，我们也应看到中国农业在家庭小农场小规模经营下取得的成绩。我国以占世界9％的耕地，供养着占世界19％的人口，每年粮食产量占全球粮食产量的22％。当然，由于分散经营也会带来耕地零碎化问题，在农村调整土地时，应尽可能将农户承包的土地集中在一个地块上。

三、强化农民集体成员权的逻辑思路

总之，农地法律制度的立法重点似乎不应是不顾农村绝大多数地区的实际情况，搞集体化、法人化、土地股份化（股田制），应当是如何规定成员在集体所有权中的权利义务和权利行使规则。将农民集体所有定位于非法人的成员集体共同所有的法律框架下，进一步强化成员本身也是所有权的主体，强调农村集体的土地属于成员共同所有，就为成员个体捍卫自己土地权利时提供了一个法律依据；不然，农民个体不是适格的利害关系人。对侵害农村土地权利的人，土地的占有人，他物权人，自物权人均可主张物权救济和占有救济。法律应当确认成员有对外代表权、财产管理权，使农民个体有权参与农地征收的整个过程，从而有助于充分表达自己的利益诉求，预防发生在自己不知情的情况下权益被侵害的情形。必须在制度层面给农民提供更多的资源和权利行使的途径。明确农民集体的成员的从事民事活动的主体地位，使得其有权参与土地征收过程和分配征收补偿款，防止被集体或者村委会的挤占、挪用、截留，应加强对失地农民权益的保护。

关于成员如何行使权利，成员虽是集体所有权的主体，但由于成员是复数，行使权利时如何有效地集中每一个体的意志成为集体的意志，这里有一个成员权利具体行使过程中的的代表机构的问题。由于法律上规定代表机构有村农民集体经济组织、村委会、村民小组，现实生活中的大多数农民集体都是由村委会或者村民小组来代表本集体行使所有权。代表机构本身并非村农民集体意志的产生机构，亦非决策机构，村民大会才是农民集体的意思形成机构和决策机构。那如何集中本团体成员的个人意志为集体的意志呢？应当遵循多数决策规则而形成集体的意志。代表机构必须在村民大会的授权范围内进行活动，超越授权范围的事项应当被认定为不具有法律效力或者需要村民大会的事后追认。重大事项应当采用一事一授权的方式，完善村民大会的议事制度和开会制度。经济比较发达的地方、村集体对外的经济活动比较多的地方、人口比较多的地方，可以考虑设立村民代表大会。目前存在的问题多发生在权利的具体行使的问题上，有的地方存在着村委会的少数村干部在大多数村民不知情的情况下处分了集体所有的土地。村委会行使的只能是代表权，所以要强化村民大会的地位和权利，以及加强村民大会对村委会的监督。尤其是村委会对村集体财产的管理和处理，监督应当是全方位的，包括事前监督、事中监督和事后监督。再者，由于我国很大比例的集体所有的土地都归村内农民集体即村民小组所有，但法律无明确规定村民小组的代表机构即村民小组的负责人如何产生，目前只是参照《村民委员会自治法》来运作，建议立法对此加以明确。根据集体所有权的性质以及权利行使的具体情况，集体的成员对集体所有权具有公益权和自益权。物权法规定，成员权中公益权主要是成员的自我管理权与监督权；成员的共同决定权，成员的救济权（撤销权）。自益权就是成员个体有权以实现自己利益的目的使用集体所有的财产的权利，主要是土地承包经营权和宅基地使用权，也包括参加集体的收益和领取集体福利的权利。关于农村土地增值收益如何分配的问题，笔者认为，土地增值收益国有模式已经事实上宣告破产，应根据中共十八届三中全会的决定所确定的建立城乡统一的建设用地市场和同地同权的原则作出制度创新，应承认农民拥有对农村土地增值的归属权。这里还要强调一下成员的社会保障权的问题，农村土地采用集体所有制，其所担负的一个重要职能就是社会保障功能，既要为其成员提供生活保障，也要为其成员提供劳动保障。集体所有的土地既是成员财产权的客体，也是其社会保障权的客体。基于集体成员身份的取得，集体有法定义务为其提供生活保障。现在出于稳定土地承包权的需要，就使得农村部分新增人口没有机会获得承包地。但在农村不少地方，由于借助于民事习惯法来定期调整承包地，这一做法的好处就是维护了公平和保障农村新增人口的社会保障的权利；但另一方面，这一做法破坏了土地承包经营权的稳定和土地承包户的利益。从农村社会的实际调查的结果看，对“增人不增地，减人不减地”的政策，公众的认可度很低（陈小君，2009）。那么，如何维持承包经营权的长期稳定而同时又要确保农村集体新增人口的社会保障权，这个问题目前似乎还没有更好的办法。

作者：张英豪单位：山东建筑大学讲师