失衡与制衡城乡环境公平的测度与对策

内容摘要：在我国城市环境不断改善的同时，农村环境却没有得到有效改善。农村环境污染严重，并呈现日趋恶化的态势，不仅影响了农民的身体健康，而且还制约了城乡统筹协调发展。实现公平和正义是我国法律制度的基本原则，农村环境的日益恶化，使农村环境法律保护应然地成为我国环境法律保护的首要价值目标。文章通过农村环境保护问题的分析，透视当前我国城乡环境公平存在的失衡问题，进而探索出实现城乡环境公平的制衡路径，以达到城乡环境资源的公平性分配。

关键词：农村环境 环境公平 法律保护

国家环保总局的相关数据显示：目前我国农村每年产生的生活垃圾约218亿多吨， 其中绝大部分是无序堆置甚至是直接倾倒进入河湖或者沟渠；我国农村每年产生的生活污水约90多亿吨，并且具有有机物浓度偏高、日变化系数大、间歇排放等特点，而我国农村 96% 的村庄没有排水渠道和污水处理系统，庞大的污水总量已经造成了严重的水体污染。因此，我国农村环境现状不容乐观，其主要表现在：农业生产造成的污染依旧严重，农村居民生活造成的污染更加突出，城乡环境不公现象日益显现等。农村环境污染不仅对村民的身体健康造成严重影响，而且制约了农村社会的可持续发展。本文试图从法律的角度，探析我国农村环境保护问题，以期对农村环境保护有所裨益。

失衡：农村环境污染现状

（一）传统农业生产污染严重

传统农业生产污染源主要包含：传统农业生产中农药化肥的过量使用。我国是一个传统的农业大国，地少人多是我国的基本国情，为了尽可能地增加单位亩产，喷洒农药已经成为提高农产品产量必不可少的方式，但是，因为大多农民的文化水平较低，缺乏科学施肥的意识，所以在现实的农业生产过程中，过量使用农药化肥的现象较为严重。该行为在造成资源浪费的同时， 还污染了脆弱的农业生产环境。

（二）农村城镇化进程带来环境问题

近年来我国农村城镇化进程明显加快，农村城镇面积和人口规模迅速扩大。但在城镇化进程中，环境保护未能跟上城镇化本身的发展速度，相当部分城镇没有环境方面的总体规划，忽视了社会经济、人口与环境可承载能力之间的关系。

（三）农村工业污染严重

农村中的工业污染主要来自于乡镇企业。农村城镇化过程同时也是第二、三产业向农村地区转移的过程，自改革开放以来，尤其是21世纪以来，乡镇企业迅速发展。城市地区的许多工业因为用地成本、资源和市场等因素纷纷向农村地区转移，但国家对乡镇企业的监管并未跟进，在利益的驱使下，国家明令禁止的造纸、煤窑等乡镇企业屡禁不止，严重污染了农村环境。

（四）农村生活污染严重

农村生活污染主要来自于家畜养殖业。随着农村家庭养殖业的发展，我国农村禽畜养殖业日渐规模化、集约化，众多养猪场、养鸡场、牛场等应运而生，这些家畜产生大量禽畜粪。由于我国农村地区目前几乎没有生活污水和生活垃圾的收集处理的系统，因此家禽粪大多未做环保处理就直接进入环境，已经成为农村环境的一个重要污染源，影响了农村居民的生产和生活。

农村环境保护制度存在的问题

（一）环境保护意识薄弱且环境法律法规不健全

我国农村存在掠夺式发展的问题。该问题的思想根源在于农民缺乏保护环境，走可持续发展之路的意识。许多人认为大自然是“取之不尽、用之不竭”的，污染只存在于城市环境之中，农村的污染并未突破环境的自净能力。

国家立法层面，我国现有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等 11 部环境资源法律，数量偏少，且这些法律原则性较强，又缺乏配套法规和规章，造成了农村环境保护无法可依的后果。在地方立法层面，大部分省级区域都颁布了环境保护条例。这些地方条例与国家立法内容差异不大，更像是对国家立法的解释，未能与当地实际情况实现有效结合，未能注意到农村环境问题中存在的区域性差异、经济和社会条件不一致等问题。总而言之，现阶段我国没有针对农村环境保护的专业立法，现有法律、法规中包含农村环境保护方面的规定原则性较强，不利于农村环境保护的执法。

（二）环境保护执法存在问题

立法是执法的前提，立法不足，则执法不严。我国尚未形成完善的环境执法管理体制。现存环境执法管理体制是以各级环境保护局为主体的多部门、多层次执法管理体制，如此便产生了执法主体繁杂、权责不够明确等问题。因为执法主体没有相对独立的地位，造成部分环境保护专门机构成为本地区行政机关的附庸。当前地方保护主义依然存在，各级政府片面追求GDP增长，严重制约了环境保护的执法工作。同时，农村环境保护执法中还存在执法人员素质偏低、装备落后、技术手段单一等问题。

（三）缺乏有效的司法救济途径

目前，我国解决农村环境污染纠纷的解决途径主要依靠政府监管和村民的私立救济。由于我国农村环境保护部门主体繁多，程序复杂，人员素质较差等原因，行政执法较为不力；而农民环保维权意识不强，私立救济又存在“随意性、弱强制性”等特点，这使得村民的环境权益保护较为困难。英、美、德、日等法治国家均已建立环境公益诉讼制度，作为保障公民权益的最后一道防线，但我国尚未建立类似法律制度。

（四）基层政府存在惯性思维

农村地区大多经济较为落后，基层政府财力薄弱，而环境保护工作又需要相当的财力作保障，基层政府受经济利益和GDP政绩观的驱动下，更容易为没有环境保护意识的企业发展开绿灯。其结果往往是竭泽而渔，以牺牲环境为代价来换取经济的暂时发展，走上“先污染、后治理”的老路。

环境公平问题：农村环境污染的深层次原因

环境公平的概念是美国环境运动发展到特定阶段提出来的。1990年美国国家环保局设立了“环境公平工作组”使得环境公平的概念为公众广泛接受（刘婷，2011）。农村环境污染的深层次原因是环境公平问题，主要表现在以下方面：

第一，环境保护法中的城乡环境不公。我国政府比较重视城市环境保护工作，制定并实施了一系列环境保护法律、法规。但是现行环境保护法大多是针对城市环境问题而提出的，至今为止，农村环境保护仍旧存在“无法可依”的问题。

第二，环境资源利用上的城乡环境不公。环境资源利用上存在着明显的城乡环境不公。城市、工业占有了环境资源的绝大部分，农村、农业只是起着补充城市、工业的物资保障作用。两者地位不公。

第三，环境污染承担上的城乡环境不公。环境污染承担上的城乡环境不公主要体现在：其一，城市工业污水、生活污水最终排放到流经农村的河流，因为农村用水一般是不加净化而直接使用，致使农村成为城市污水的直接受害者。其二，城市污染产业向农村地区转移。随着城市环境监管力度的加大，污染产业在城市地区的用地成本、生产成本和环境成本不断攀升，为了赢取更多的利润，数目众多的污染产业从城市搬迁到农村地区。这些产业的转移，在保护城市环境的同时，是以牺牲农村地区的环境为代价的。其三，固体废物被转移到农村的现象严重，城市土地资源紧缺，农村地区就成为废物填埋地的选择。农村地区为城市经济社会发展和环境保护作出了重大的牺牲，却没有得到相应生态补偿。

制衡：改善农村环境的路径探索

一般认为，广义上的农村环境法是指，以规范人们在农村环境领域内的行为和对象的所有农村环境法律规范或法律规范性文件的总称。

（一）培养农村环境保护法治意识

政府公权力是我国现行农村环境保护体制中的主导力量，执法主体多以事后处罚为主，公民的参与度比较低，环境保护意识较为薄弱，认为执法者的行为即是罚款，除此之外，环境保护与自身不存在更多的利害关系，凡此种种，对我国农村环境法治建设较为不利（汪劲，2006）。为了培养农民的环境保护意识，可以定期对农民进行相关培训和指导，比如运用展览、观看环保电影、宣传画，宣讲国家法律法规等多种形式对农民进行教育，帮助农民朋友更新观念，培养其农村环境保护法治意识。

（二）加强农村环境保护立法工作

目前我国农村环境污染问题和农村环境制度问题已比较严重，其中相应法律缺位问题较为突出。毋庸置疑，要解决好农村环境问题，具有一套完善的行之有效的法律保障措施是必不可少的。基于上文的分析，笔者认为在《中华人民共和国环境保护法》的框架下制定《中华人民共和国农村环境污染防治法》及其相配套的行政法规，是建立农村环境污染防治的法律体系重要的一环。

（三）规范农村环境行政执法

其一，在我国农村地区设立专门的环保机构或者派出机构。完善乡镇一级的环境保护机构, 探索建立环境保护的驻村机构，为其配备专职人员和联系人。其二，转变基层政府的执政理念，摒弃唯GDP论，将环境保护纳入官员考核标准， 严格实施环境保护一票否决制和追究问责制。其三，强化农村环境执法队伍建设。在妥善安排执法人员待遇问题的同时，做好执法人员的思想政治工作，使其认识到其工作的光荣性和历史使命。其四，建立健全农村环境统计和检测体系，为农村环境管理提供坚实的基础。其五，加强农村环境法的普法工作，支持受害农民维护自身环境利益的合法请求。

（四）完善司法救济途径

完善司法救济途径应以建立环境公益诉讼制度为重点。实践证明行政执法的重心容易偏向经济处罚，而忽视对环境的真正保护和对受害者的最终救济。此外，我国农村环境保护部门分散，行政执法薄弱，农民环保维权意识不强，这使得环境权益保护变得更加困难。因此，当政府行政执法无法完全解决污染给环境带来的损害时，一种以公共环境为对象的司法救济手段应该被采用。所谓环境公益诉讼是指社会成员在环境受到或者可能受到污染和破坏的情形下，为维护公共环境利益，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的司法制度。该制度的亮点在于原告主体地位。一般诉讼要求原告适格，即必须与案件有直接利害关系的一方才能成为合格当事人。但环境公益诉讼是私人基于保护社会环境利益目的而发起的诉讼，原则上只需有环境污染行为或者危险的存在，允许没有直接利害关系人提起环境公益诉讼。这就将环境保护工作完全置于全社会的监督之下，意义重大。

（五）坚持环境公平的农村环境保护法基本理念

立法目的和原则要强调环境公平。在法律的总则性条款中，明确阐明农村环境保护法公平的目的和原则。作为农村环境保护法基本理念的环境公平，应当体现“城乡环境同等重要”的原则和确立“谁污染、谁治理，谁受益、谁补偿 ”的行为准则（张金鑫、彭克明，2006）。以达到协调农村地区和城市地区之间利益，实现城乡环境公平的目的。

农村环境污染已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素之一，并且已经制约了农村经济社会的可持续发展。因而，必须从国家战略的高度来认识和加强我国农村环境污染的防治工作。我国已经步入城镇化和工业化的高潮时期，加强农村环境建设，缩小城乡间环境保护工作的差距，实现农村经济的可持续发展对农村环境保护工作提出了新的、更加艰巨的挑战。要在深入剖析农村环境法律保护问题的基础上，调动广大农民的积极性和参与性，全民动员保护环境。加快农村环境保护专项立法及其相关配套法规的立法进程。加强农村环境保护执法人员的素质，树立依法治理的农村环境法治理念。着重处理好城乡环境公平问题，建立多元的农村环境保护机制。

参考文献：

1.民建中央专题调研组.我国农村环境污染现状与防治对策[J].经济界，2008（2）

2.刘婷.法律视域下经济制度对环境保护的影响研究[J].商业时代，2011（20）

3.汪劲.新农村建设：环保立法与执法模式的合理选择[M].人民出版社，2006

4.张金鑫，彭克明.关于农村环境问题的思考[J].特区经济，2006（5）