煤炭资源城市转型发展研究

摘要:通过对我国煤炭城市基本特征以及城市转型难点的分析，提出了促进我国煤炭城市转型的战略思路。制定关于我国煤炭城市转型的战略规划是实施我国煤炭城市转型战略的前提，我国煤炭城市的总体特征决定了转型的方向是向综合性城市发展。煤炭城市转型的难点决定了战略实施的重点：矿区与城区联动发展、发展接续产业、吸引投资和治理环境是我国煤炭城市转型的战略重点。

关键词：煤炭城市，转型，可持续发展

煤炭城市通常是指通过采掘煤炭资源而形成或发展起来，且煤炭工业尤其是煤炭采选业在城市经济结构中占有重要地位和相当比重的城市，煤炭产业的增加值占城市GDP的10以上，煤炭产业就业人口占全部就业人口的15以上，统称为煤炭城市。依此标准，全国现有煤炭城市69座。分布在全国19个省市、自治区，主要集中在河南（10座）、山西（9座）、山东（10座）、辽宁（5座）、内蒙古自治区（3座）等地。

煤炭城市是资源型城市的重要组成部分，为我国的经济建设作出了巨大贡献。但随着市场经济的发展，计划经济体制下形成的单一产业结构、单一城市功能弊端日益凸现，困难重重，有些甚至由于资源日渐枯竭而面临衰亡，并导致整个城市的社会经济发展陷入危机状态。近年来，我国煤炭城市经济发展不仅滞后于一般性城市，在整体上也滞后于其他类型的资源型城市。如何通过城市经济社会的全面转型来实现可持续发展是每一个煤炭城市当前及未来始终要面临的严峻任务。

1我国煤炭城市的基本特点

1.1煤炭城市区位分布的不利性

其一，我国煤炭城市分布地区与自然环境比较脆弱的地区具有一定的重叠性，一旦遭到破坏就很难恢复。我国煤田主要分布在北方地区以及中西部地区,以干旱和半干旱气候为主，而且地势比较陡，多集中在山区，降水少，且集中，容易爆发洪水、泥石流等自然灾害，植被一旦遭到破坏很难恢复。比较脆弱的生态环境不仅是当前煤炭城市社会经济发展的制约因素，也是实现可持续发展的重要障碍。

其二，我国煤炭城市分布地区与经济落后地区具有很大的重叠性，经济基础薄弱，财政负担重，加大了持续发展的难度。即使在东部发达省份也多位于省内发展相对落后的地区，象江苏的徐州，福建的龙岩、邵武，山东的枣庄、兖州等。煤炭城市因煤而建，都远离经济发达的中心城市，诸多矿区分散在百里不毛的荒野和山村，交通、信息不畅，现代市场经济发展所需的专业人才缺乏。

1.2城市社会经济发展对煤炭资源高度依赖

第一，经济发展高度依赖煤炭产业。我国煤炭城市除少数几个在原有城市基础上发展起来的之外，绝大多数都是依煤而建，依矿而兴，产业结构单一，煤炭采掘业和原材料工业比重大，加工工业比重小，且大多处于产业链的前端，产品的加工程度相对较低，产品结构中初级产品占绝对优势，高科技产业发展滞后，第三产业不发达。以铜川市为例，在全市工业中以煤炭及与其密切联系的相关产业，比如建材、陶瓷、铝冶炼、耐火材料所占比重很大，现有工业品中以资源为直接开采对象的就占近50，其中原煤开采和建材业比重达到35。正因为如此，煤炭城市政府财政收入主要靠煤炭资源开发来创造，城市建设靠煤炭企业发展来拉动。煤炭产业作为煤炭城市的主导产业，是支撑城市经济发展的主导力量，其发展变化直接影响甚至控制着整个城市经济的运行，对城市的兴衰具有决定性的作用。

第二，城企功能混同，社会发展高度依赖煤炭企业。由于我国煤炭城市多兴起于计划经济时期，煤炭城市一开始就依附于煤炭企业，所以城市功能与企业功能混同。产业结构的单一性必然造成城市功能的单一性，城市劳动力绝大部分就业在一个或几个煤炭企业里。久而久之，便在煤炭城市形成了两个对立的城市功能主体，即以市政地方社会经济为主体的功能圈和以矿区社会经济运行为主体的功能圈，大企业小市政，既加重了企业负担，又弱化了城市服务功能。城市对外联系以煤炭为运转轴心，功能也比较单一。随着煤炭产出量的减少，城市功能逐渐萎缩，生命力就会日趋弱化。城企功能混同的另一个表现是城市管理的城企混同。以企业的方式管理城市，以城市的管理方式管理企业相互冲突。这突出的表现在很多煤矿企业与城市政府之间领导的交流，很多企业领导调任城市部门领导，用管理企业的方式来管理城市，同时部分城市管理者管理企业，用管理城市社会的方式管理企业，不适应城市和企业发展的需要，与城市发展存在诸多的矛盾。

1.3经济发展具有鲜明的阶段性

煤炭城市发展的阶段性是受煤炭资源开发的阶段性决定的。煤炭产业的生命周期严格地受煤炭资源储量的限制，随着煤炭资源储量和开采量的日渐减少，开采成本的不断上升，煤炭产业必然经历一个由盛转衰的发展历程，一旦煤炭资源枯竭，煤矿就会因失去生长点而终止生命。其发展轨迹按煤炭资源的消耗程度大致分为开发建设达产期(从开发建设到达到设计生产能力，资源量尚多)成熟稳产期（在设计生产能力上处于稳定生产阶段）衰退期（产出处于设计生产能力，产量不断减少，资源量尚有，但少）关闭期（不产出，资源枯竭）等四个不同的阶段。根据煤炭产业发展的阶段可以把我国煤炭城市分为成长阶段（幼年）、稳步发展阶段（中年）和衰退阶段（老年）三个阶段（如图1A）。在我国成长型煤炭城市有6座，占8.7；成熟型煤炭城市有49座，占总数的71；枯竭型煤炭城市有14座，占总数的20.3。煤炭城市发展的阶段性不是固定不变的，这有别于煤炭产业。在煤炭产业由盛转衰的时候，如果能够适时进行结构调整，培育出新的经济增长点，那么煤炭城市的发展阶段就可能变成成长阶段、稳步发展阶段、过渡阶段和再生阶段等四个阶段，接着进入下一周期的发展（如图1B）。

1.4城市结构分散

煤矿的开发能够引起城镇的发生与发展，但由于各个煤矿的建设规模与总体布局、煤矿所在地的地理条件与经济基础以及距原有城市的远近等都有很大的区别，因而有的城市发展是围绕一个矿区兴起的，有的则是在几个相距比较远的矿区组成的，城市布局比较分散，而后一种类型在我国较为普遍[4、6]。这类城市城区之间相互联系不便，管理不便，基础设施投资分散，无法发挥规模效益。以石嘴山为例，是由三个相距达30公里以上的市区组成。由于市区分散，不仅给管理带来不便，各区公共设施和社会设施各自独立，而且造成重复建设，规模效益无法发挥，给市民的

生活带来很大的不便。近年来，由于大武口区和石炭井区煤炭资源的枯竭，财政困难，社会设施更新缓慢，严重影响矿工和市民的生活，而最大的区石嘴山区由于相距太远，为政府统筹规划发展接续产业带来很大的限制。人口规模是支撑城市第三产业发展的必要条件之一。由于城区分散，人口不能集中，发展第三产业受到很大的限制，不利于城市的顺利转型。很多煤炭城市表面上人口已经达到大城市，甚至是特大城市规模，然而由于市区分散，互相之间联系少，仅仅是几个小城市的松散组合而已。1.5对生态环境的破坏大

长期以来煤炭工业发展所造成的生态破坏和环境污染十分严重，尤其是在一些煤炭城市，随着大规模开采，造成大面积地表塌陷。根据计算，每开采万吨原煤将塌陷土地6000m2，塌陷区面积约为开采面积的1.2倍，最大下沉值为煤层采出厚度的70—80，照此推算，我国的采煤沉陷区面积还将以每年4—5的速度递增。目前，我国采煤沉陷区面积已达1000km2，塌陷不仅对建筑、道路、植被、耕地及地下水系造成破坏，严重影响矿区的生态环境，并引发当地人口搬迁等诸多后患问题。另一方面形成众多的煤矸石山，还造成严重的水体污染和大气污染。我国煤矸石的历年堆存量达34×1011kg，形成矸石山1500余座，占地5×107公顷，目前仍以每年1.5—2×1011kg的速度递增，煤矸石的利用率仅为10。煤矸石长期堆存于地表不仅大量占用耕地，堵塞河道，破坏生态平衡，还排放大量粉尘、SO2、CO、H2S等有毒有害气体和热辐射，严重污染水源、大气和土壤。2我国煤炭城市转型发展的难点我国煤炭城市转型是从煤炭产业最先开始，随着煤炭资源储量和开采量的逐年减少，煤炭企业严重亏损，经济效益下滑，对转型开始有了初步认识。从1993年起，为调整煤炭产业结构，国家对煤炭企业采用了贴息贷款的扶持政策，每年拿出20—30亿元的贴息贷款，作为扶持煤炭产业发展多种经营的启动资金，用于煤炭企业发展第三产业和多种经营。经过几年的实践,有些城市政府开始意识到，城市和矿区必须联合起来实现全面的转型，才能使城市免遭“矿竭城亡”的厄运。此时，正值国家把煤炭企业逐步下放到地方，使矿区所在城市按照整个区域经济可持续发展要求规划城市转型成为可能，许多煤炭城市把矿区转型纳入城市产业结构调整的总体规划中，与城市的转型统筹来考虑。但是，到目前为止，成功实现转型的城市很少，究其原因，难点主要有以下几条。

2.1产业项目难选

无论什么样性质的城市其成功转型的必要前提是产业结构的转型，关键是能够找准适合该城市的具有比较优势的产业，并使其不断发展壮大，带动城市发展。目前，煤炭城市转型面临着全国买方市场形成、一般性产品全面过剩的局面，选择符合当地优势的项目比较困难。如果项目选择不符合当地优势，不仅产品市场销售不畅，企业亏损，而且还会浪费本来就比较稀缺的资金,为未来的发展埋下风险。例如，在1993—1997年间，辽宁省煤炭局争取到11.3亿元贴息贷款发展多种经营，先后上了177个项目，但运行至今，已有75个关停破产，33个亏损经营，余下的69个项目只能作到也在苦苦挣扎之中。2.2资金短缺煤炭城市转型需要大规模的资金投入。一要对煤炭产业进行技术改造；二要投资新项目，发展新的经济增长点；三要建立社会保障体系，救助下岗失业人员，培训职工；四要进行环境的治理和修复。煤炭城市所依赖的煤炭产业作为基础产业，投资大效益低，对城市经济带动力小，政府财政困难。20__年，阜新市人口占辽宁全省的4.6，国内生产总值只占1.6。多年来，阜新财政一直靠上级补助维持运转，全口径财政收入仅占全省财政收入的1.6。双鸭山市20__年地方财政收入仅2.6亿元，人均只有173元，仅为全省人均地方财政收入的26.5，这种财政保“吃饭”勉强度日，根本无力对城市转型和可持续发展进行大规模的投入。资金短缺是煤炭城市可持续发展的一个根本性制约因素。2.3群众生活贫困，失业严重经济发展滞后，矿区减员增效的推行，下岗和失业职工急剧增加，煤炭城市群众生活水平下降。同其他城市比，煤炭城市职工收入偏低，贫困人口的比重越来越大。阜新目前全市处于最低生活保障线以下的特困人口占市区人口的比例高于20％。离岗职工平均生活费每月也很难达到低保的标准。黑龙江鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四大煤城目前低于最低生活保障标准的居民数量达到近30万人。另一个关系群众生活的主要问题是矿区职工转移和再就业，这是煤炭城市目前所面临的一个极特殊的问题。如抚顺矿区拥有占全市人口1/3的职工和家属，现有12.25万人需要重新安置；阜新市自1998年以来，累计下岗职工人数达24万人之多，稳定实现再就业的仅有3.5万人，尚有11.5万的下岗职工找不到稳定的工作。2.4环境破坏严重，治理任务繁重

尽管环境问题是所有资源型城市面临的共同话题，但是煤炭城市环境治理压力要远比其他城市大得多，尤其是采煤沉陷区的搬迁改造更是迫在眉睫。截止20__年末，鸡西矿区地下采空面积已达214km2，地面沉陷面积达156km2；淮北市现有塌陷面积128km2，造成无地农民16万人。辽宁全省采煤沉陷区总面积约335.8km2，沉陷区内共有受灾居民10.9万户，32.8万人，其中受灾较严重的居民住宅5.3万户，13万人。

3煤炭城市转型的战略思路煤炭城市的转型是一项复杂的系统工程，又是一个长期性的历史任务，因此必须制订详细的规划,并进行适当的立法过程,使转型建立在法制的轨道上,并通过宣传在全社会达成共识。任何一个煤炭城市结构转型都不应脱离对所在地区自然条件、经济基础、地理位置及今后产业空间布局总体战略的综合分析。根据不同地区的比较优势，按照中央、地方的现有基础和可能制定战略规划，提出促进煤炭城市可持续发展的思路。在总体战略规划的基础上提出问题的关键，拟订战略重点，根据战略重点的要求，实施各项战略措施。坚决避免就煤炭产业结构调整论煤炭城市转型，煤炭产业的发展仅是煤炭城市可持续发展的一个方面。根据我国煤炭城市可持续发展的难点，战略重点主要包括以下几个方面：一是推进矿区和城区的一体化发展，重塑城市功能，这是实现城市可持续发展的基础保障；二是正确选择项目，发展接续产业，实现城市由单一的煤炭城市向综合化方向发展，并通过接续产业的发展解决劳动力问题，这是实现城市可持续发展的关键，没有接续产业的发展煤炭城市的转型是一句空话；三是综合治理生态环境，这是城市可持续发展的立足点；四是筹措资金，以上三方面的无论那方面都需要一定的资金支持。

3.1推进矿城一体化发展,重组城市空间结构

长期以来，矿城分割的局面在煤炭城市中比较普遍，转型必须要打破这种条块分割的局面，实行矿城联动的发展战略，只有这样才能使煤炭城市成功转型。为打破煤炭城市遗留下来的大小“两个政府”的关系壁垒，建议各地矿务局继续下放到市，以促进矿城一体化转型。逐步使企业经营市场化、社会化，并最终取消主管部门。地方政府要发挥政府功能的作用，为矿山企业的生产经营和发展提供周到而有效的服务，切实帮助企业解决一些实际困难。而矿山企业应从城市发展的大局出发，支持地方政府的工作。尽快调整长期以来形成的市、矿之间在城市公用设施、

教育、医疗等方面各自为政的对立格局，加快重组与融合的步伐，使城市与矿山企业之间形成相互依存、相互促进、共同发共同繁荣的新型矿城关系。将生产区（矿区）和生活区（城区）分离，这既是改善当地居民生活和居住环境的迫切要求，又是提高规模效益和促进安全生产的内在要求。而随着城市交通、通讯的现代化，生产区（矿区）和生活区（城区）保持一定的通勤距离是可行的。（2）根据矿区矿点的自然分布特点，调整矿区城镇布局。将中心城市和矿山城镇群的发展相结合，可以采取条带状、组团式等空间布局形态

3.2按照区域比较优势原则选择项目和发展接续产业

煤炭城市转型实质是城市主导产业的转换和升级问题。煤炭城市要实现可持续发展的转型战略目标，必须选择和发展接续产业，这是转型的核心和关键。选择和培育接续产业应该跳出“煤城”的束缚，从区域的角度研究本市的比较优势，按照比较优势选择和引进项目。一是要坚持因地制宜、因企制宜原则。我国的煤炭城市较多，类型各异，不同的自然环境、社会条件、经济发展差别很大，各地发展接续产业既没有现成的模式可套，也没有具有普遍性的经验可照搬，需要的是因地制宜，走符合市情的发展之路。二是要坚持符合市场需求原则。市场需求是一切产业、企业和产品发展的外在动力，也是接续产业发展的内在要求。三是要坚持讲求综合效益原则。即在发展和培育接续产业的过程中，不仅要获取最大的经济效益，还要注重维护社会效益和生态环境效益。

项目的选择首先要比较该项目目前在全国乃至全世界的发展情况；其次，要比较本市发展该项目的优势是什么，赢利水平有多高；再次，该项目的社会效益（解决就业）和生态效益是否符合本地的需要；最后，该项目的投资有多大，需要什么样的人才和技术，本市是否能够承受，通过何种途径可以解决，风险有多大。

3.3改善投资环境，吸引投资

吸引外部投资（包括国外投资和国内投资）是煤炭城市弥补资金不足的一条捷径，外部投资的进入不仅能直接带来资金，而且随之而来的还有先进的技术、管理、观念和各种各样的人才，这对煤炭城市而言至关重要。而吸引外部投资需要良好的投资环境，在硬环境建设方面，煤炭城市本身先天不足，交通通讯、信息服务等条件不完善，更重要的是煤炭城市软环境更需要完善：一方面要重视转变政府职能，提高服务质量，营造良好的商业氛围和文明的社会环境；另一方面，也是最关键的就是努力打造一个政策“洼地”，通过制定实施与众不同的更加透明、更加宽松的政策来吸引外部投资。

此外，国家要加大对煤炭城市资金的扶持力度，出台优惠政策。继续实施煤炭产业补助贴息，并建立国家专项资金，专项用于煤炭城市衰退产业和国有企业的退出、接续产业的培育、就业安置和职工培训等。该项基金可从处于高产期、稳产期矿山实现的利润和国家财政中按一定比例提取，同时省级财政和煤炭城市也应各自提供相应的配套资金。

3.4综合治理沉陷区，修复生态环境

治理沉陷区是修复环境的第一步。首先要对沉陷区治理工程所需费用要认真进行调研，摸清工程底数，充分考虑居民的经济承受能力，通过减免配套费用、合理选择搬迁新址；其次，按照国家相关鉴定标准，对沉陷区内的住宅、学校和医院等应作出破坏性等级鉴定，再根据其结果进行易地搬迁、维修加固或就地翻造，确保人民群众生命、财产安全。三是同时确立“谁破坏、谁复垦”和“谁复垦、谁受益”的原则，鼓励企事业单位、个人乃至外商，采取承包、拍卖等多种形式，加强对采煤沉陷区的开发复垦。

对于煤炭产业生产排放所造成的污染，要提高煤炭的入洗率。目前，我国原煤入洗率只有24左右，远不适应可持续发展的需要，今后应逐步向100的入洗率过渡。其次，加强对煤炭副产品和废弃物的综合利用。第三，加强对“三废”的治理。在规划接续产业项目时，必须从促进发展与保护环境相统一的角度提出相应对策，从源头上防止环境污染和生态破坏；对衰老报废矿区，关矿后必须恢复原来的地形、地貌、土层、水系，用以提供种树、种草，保护土地和水资源。