美国新农业法改革及其对我国的启示

摘 要：美国《2014年农业法案》在农业补贴、农业研发、农业保险、扩大农业支持领域、高附加值农产品等领域进行了优化和调整，通过分析我国农业发展中存在的农户受教育程度较低、农业科技发展水平较低、农业可持续发展水平较低以及农业发展的金融支持不足等方面问题，从农产品附加值提高、农业可持续发展、农业科技创新、农业公共物品投入以及农业保险体系等方面提出了美国新农业法改革对我国农业发展的经验启示。

关键词：《2014年农业法案》；农业改革；经验借鉴

农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础，必须加快转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。美国是世界著名的农业发达国家，据统计，美国300多万涉农人口凭借极高的农业生产率为美国约3亿人口提供农产品保障。以农产品加工业为例，美国农产品加工业高度发达，80%以上的农产品都是经过加工后上市，农产品增值达到5倍以上，美国农产品加工业生产规模大，集约化程度高，产出效率高。美国《2014年农业法案》于2014年2月经奥巴马总统签署并获得美国国会通过和实施，本法案在农业补贴、农业研发、农业保险、农业支持领域扩大、高附加值农产品等领域进行了优化和调整。作为最新一期的农业法案，《2014年农业法案》在后续很长一段时间内对美国农业的发展发挥政策指导的功能。通过分析《2014年农业法案》的特点，结合我国农业发展实际，梳理美国新农业法对我国的启示，具有重要的理论意义和实践意义。

一、美国新农法改革及其特点分析

农业立法体系建设，是美国加强农业发展的宏观管理和调控重要政策性工具，2008年，美国国会颁布实施的《2008年食物、自然保护与能源法案》通过并实施，该法案于2012年失效，作为该法案的后续法案，美国《2014年农业法案》，又称为《2014年美国农场法案》于2014年2月经奥巴马总统签署后获得美国国会通过和实施。作为最新一期的农业法案，《2014年农业法案》在后续很长一段时间内对美国农业的发展发挥政策指导的功能。较《2008年食物、自然保护与能源法案》，美国《2014年农业法案》的政策调整主要体现在以下方面：

1.建立了较为全面的农业支持体系。《2014年农业法案》继续保持了较高强度的农业发展财政支持力度，2014―2023年度，美国联邦政府预算9560亿美元用于农业发展的相关支出，其中食品营养项目预算7560亿美元，农作物保险预算898亿美元，农业自然保护项目预算560亿美元，农业商品化项目预算444亿美元，农业其他支出预算约82亿美元。

2.农业补贴政策方面。《2008年食物、自然保护与能源法案》建立了直接面向农户和农产品的财政补贴机制，该举措在后续实施的过程中收到了世界贸易组织的强烈反对，认为该政策严重违反了国际贸易公平性原则和世界贸易组织成员国共同承诺的反国家补贴的原则。为此，《2014年农业法案》大幅度削减了农业直接补贴项目，但是在间接项目的补贴方面依然维持了较高的强度。

3.进一步强化对农业研发的支持。《2014年农业法案》进一步强化对农业基础性、关键性技术的研发投入，在资助领域方面，新的农业法案不仅支持农业本身的科学研究，也支持环境等因素变化对农业的影响以及农业的应对机制等宏观问题研究。美国农业的实践证明了科技对现代农业发展的核心作用，例如，在科技的驱动下美国玉米曾创下亩产超过1800公斤的记录，而我国玉米的平均亩产量仅为400公斤左右。

4.农业支持领域进一步扩大。《2014年农业法案》在农业保险、农业科研等项目提供资金支持的基础上，特别注重农业教育、农村基础设施投入等领域的支持力度，例如新农业法案建立了垃圾处理与农业节能基础设施建设项目、农业教育项目、农村宽带网络建设项目等项目支持机制，从而进一步扩大了农业支持领域。

5.加强对高附加值农产品的支持力度。《2014年农业法案》通过建立“高附加值农产品市场开发赠款”计划加强对高附加值农产品的支持力度，实践中，美国始终致力于通过农产品的精深加工提高农产品附加值，例如，美国稻米加工企业主要生产精米、预煮米和即食食品，稻壳用作燃料转化能源，米糠主要由专业公司生产米糠油或饲料，又如，美国企业利用骨头副产物加工硫酸软骨素、氨基多糖等预防关节病的高附加值营养保健品都是农产品精深加工的典型案例。

6.农业保险的力度和范畴进一步丰富。受制于自然风险的影响，农业生产存在较大不确定性，为了稳定市场价格、保护农户利益，美国建立了农业保险制度。美国农业保险由巨灾保险与附加保险两部分构成，《2014年农业法案》降低了直接支付、反周期补贴和平均收入选择补贴等项目，提高农业保险资金，预算安排农作物保险预算898亿美元，约占财政预算总数的10%，体现出美对发展农业保险的重视程度。

二、我国农业发展的主要问题分析

实践中，我国农业发展的主要问题体现在农户受教育程度较低、农业科技发展水平较低、农业可持续发展水平较低以及农业发展的金融支持不足等方面：

1.农户受教育程度较低。据统计我国务农人口中超过50岁以上的务农人口约占务农人口总数的50%、超过70% 的务农人口仅受过初中教育，这种农户受教育程度的现状不利于农业科技教育、网络化农产品营销等现代化农业发展。

2.农业科技发展水平较低。科技部的相关统计数据显示，我国农业科技进步贡献率达到55.2%，远低于以色列农业科技进步贡献率达到96%、日本农业科技进步贡献率约为80%的发展水平，亟需建立以农业企业为核心的技术创新体系。

3.农业可持续发展水平较低。长期以来，我国农业在发展的过程中，由于大量使用化学肥料以及农业机械化作业较低，导致农业生产效率较低、耕地严重破坏，加之休闲农业、观光农业等现代农业经济模式缺乏，造成农业可持续发展水平较低。

4.农业发展的金融支持不足。我国农业发展的金融支持主要依托中国农业银行等政策性银行开展，农业发展的担保、租赁、基金等多层次金融资本与产业资本缺乏有效融合，同时，发挥农产品种植和农产品经营风险分散功能的农业保险体系尚未有效建立。

三、美国新农法改革对我国的启示

借鉴美国《2014年农业法案》的有效做法，结合我国实际，美国2014年新农业法改革对我国提供了以下启示：

1.通过农产品深加工提高产品价值。美国农产品加工业高度发达，80%以上的农产品都是经过加工后上市，农产品增值达到5倍以上，而我国的农产品深加工程度较低，以玉米为例，由于缺乏深加工价值，严重制约了我国玉米的国际市场竞争力。因此，我国应尽快加强提出支持专用原料基地建设，发展产地初加工、精深加工、综合利用、加工企业的冷链物流的政策措施。

2.建立农业可持续健康发展机制。我国农业在发展的过程中，出现了严重的环境污染及资源浪费现象，资源不足与过度开发等问题。借鉴美国《2014年农业法案》的有效做法，我国有必要尽快建立现代农业低碳化发展的立法体系建设，通过农业化肥使用、开发低碳农业环保材料、发展休闲农业等低碳农业发展方式等农业低碳立法实践建立农业可持续健康发展的长效机制。

3.加强农业科技创新体系建设。科技在现代农业的发展过程中发挥决定性作用，美国农业部设立了四大研究中心以及数千个农业推广机构和农业科研机构，共同形成了美国的农业科技体系。我国应构建以产业需求为导向的农产品加工科技创新体系，开展农产品加工关键共性技术装备的研发，加快启动农产品产地加工技术集成基地建设项目，加强农业科研人员培养。

4.构建农业公共物品投入体系。为了纠正农业教育、网络建设、医疗等具有公共物品性质投入的市场无效率和低效率问题，《2014年农业法案》特别重视农业教育、农村基础设施投入等领域的支持力度。我国农户受教育程度普遍偏低、农村互联网建设投入不足，为此，应大力加强农村互联网建设投入、现代网络农民教育、农业公共电子商务平台等农业公共物品投入体系。

5.加强农业保险体系建设。美国在农业保险体系建设方面的实践和经验证明农业保险体系在分散风险、提高农业生产积极性、维护农产品市场稳定等方面的积极作用。我国应按照政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则，建立健全政府、保险机构、生产经营为主体的政策性农业保险长效机制，健全农业保险及再保险体系，扩大政策性农业保险品种和覆盖面。

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作者简介：许顺亭（1963-1-12），男，河北石家庄人，法学研究学士，河北师范大学政法学院副教授，研究方向：经济法、婚姻法、劳动法等。