浅析武汉市城中村改造

【摘要】随着城市化进程的加快，城中村已经成为我国城市质量提高过程中急待解决的关键问题之一，其改造难度越来越大，改造成本也越来越高，已经成为专家学者关注的热点问题之一。文章从经济视角阐述了城中村拆迁改造中存在的问题，并以武汉市城中村拆迁改造为例提出相应的对策措施。

【关键词】城中村 经济 武汉市

一、城中村及存在的经济问题

改革开放以来，我国生产力水平大大提高，经济基础日益增强，城市化进程也在不断加速。在城市快速发展的过程中，城市建设用地急剧扩张，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地内，形成了所谓的城中村。由于各种制度原因，城中村因其存在的各种经济问题成为城市发展的障碍。

1、较少有相应的集体企业等经济增长点

城中村居民主要靠出租房屋获取租金、征地补贴、城中村拆迁改造补偿费用等维持日常生活开支。因此，城中村房屋出租成为村民收入的主要来源之一，城中村的违章建筑物极大的影响了城市形象，阻碍了城市化发展的道路。

2、城中村土地利用率低，缺乏规划

城中村的违章建筑多，结构复杂，市政管网、城市功能不能延伸到其中的很多地方，由于缺乏统一规划或规划执行力度不到位、管理不规范等原因，致使城中村土地利用粗放、土地资产流失、拆迁改造成本增加。城中村土地利用率和产出率低下主要表现为房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，呈现出城市景观与农村村落景观共存的现象。

3、城中村房地产二级市场活跃

城中村土地区位条件相对优越，土地产权属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对低廉的土地价格，使城中村中不规范的房地产二级市场特别活跃（例如，小产权房的买卖交易等），导致由于城市规划实施和基础设施条件改善而使土地升值的部分国有土地资产严重流失。

另外城中村建筑在拆迁改造过程中不仅造成建筑材料资源的严重浪费，而且还大大增加拆迁改造的补偿费用，增加拆迁改造成本，使国家整体利益损失严重。因此，经济视角的城中村改造越早越好，否则成本将更高，代价将更大，国家资产的损失将更惨重。

二、武汉市城中村改造现状

1、武汉市城中村

根据武汉市的界定，城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（1997-2010年）》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市二环线以内共有147个城中村，综合改造的总体范围包括江岸、江汉、口、汉阳、武昌、洪山等区（城郊区暂未纳入改造范围），涉及总人口35.66万人，农业人口17.10万人，土地总面积21381.82公顷，相当于全市规划中2020年建成区面积的1/4。2004 年底武汉市开始城中村的综合改造工作，根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市城中村分为三类：A类村，人均农用地小于或等于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1小于或等于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。并确定了首批进行综合改造的16个试点村，A类村由改制后的村经济实体自行改造；B类村以项目开发的方式改造；C类村以统征储备的方式改造。在先行试点并借鉴其他城市改造经验的基础之上，武汉市探索出了一条城中村改造的新路子。

2、武汉市城中村改造实践

（1）创新理念，转变政府职能。城中村的形成是一个历史过程，实际是城市发展中多重原因造成政府职能缺失的历史欠账。进行城中村综合改造，促使都市“洼地”早日崛起，是城市政府责任和使命，更是坚持城市科学、持续、协调发展理念的具体体现。在武汉市城中村的改造过程中政府开始转变观念，结合城市发展、土地整合、变城中村“二元”结构为“一元”结构的需要，从实现大规划的需要出发，制定相关政策并采取相应措施来保障武汉市城中村改造实践的进行。武汉市政府在改造工作中的角色定位在资金调配上可见一斑，武汉市政府在综合改造城中村中不仅没有经济利益的诉求，而且承担了巨额补贴，在城中村居民的就业安安置以及社保方面承担了无限责任。

（2）目标明确，循序渐进。武汉市出台城中村综合改造政策，确定了“五个转变”的目标：村民边居民、村委会变社区、村集体经济变企业集团、农民变股民、集体土地变国有土地。按照“两步走”的思路，先改制，后改建；先试点，后全面。通过股份制改造，将村集体经济组织依法改制为符合现代企业制度要求的经济实体；进行清产核资和资产评估，清理登记好债权债务，资产评估结果经村民会议认可，并报上级部门确认；对村集体经营性净资产适当扣除社会保障和公共事业管理资金后，原则上全部作为股权量化的资产。在此基础上，着手城中村改建。改建须符合城市总体规划和产业发展要求，规划编制、建设管理的各项标准和控制指标，按城市规划、管理标准执行。

（3）引进市场化道路，推动城中村改造。土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让，有效的避免政府低估地价以及房地产商与村之间进行“幕后交易”的可能。武汉市城中村综合改造政策规定：“开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍”。这样一方面是让有开发资质的村集体经济组织在争取自行改造的竞争中处于有利地位；另一方面则可以给前期进入的开发商以适当补偿。为避免基础设施配套资金无法落实，规定土地出让金、增值收益的60％划转给城中村所在的区财政专户储存，专用于城中村综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40％由市政府统筹用于城中村市政基础设施配套建设。

三、关于武汉市城中村改造的建议

1、进一步建立健全地方法律法规

武汉市城中村改造涉及范围广，各村层次参差不齐，改造起来难有统一的标准。基于城中村改造工作的政策性，如果没有相应的法律法规作为指导，会因为管理人员的素质差距、管理模式的不一致使得改造混乱不堪，并且可能会有的人利用手中的权利，损害集体和村民的利益。政府应该根据武汉市的实际情况制定相应的法律法规来指导城中村的改造，严格控制操作程序，强化协调服务和加强监管。

2、妥善解决就业、社会保障等配套制度安排

城中村失地村民的就业和社会保障问题的解决是城中村改造的内在要求。应该采取各种措施，大力促进失地农民再就业。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市农业的办法，发展现代化农业、养殖业。及早培育经济增长点，为村民安居乐业创造条件，为农村城市化奠定良好基础。改造后的城中村的村民理应享受城市居民同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇，应设计一个与城市居民相对接近、便于以后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。

3、合理调整利益关系

城中村改造过程中，土地市场化，政府应让利于村及村民。随着城中村的土地逐步挂牌，走进市场土地量的占比肯定会提高，市场关注度也会提高。但由于城中村改造中土地地块零碎不规则，利用效率不高，随着城中村的土地逐步挂牌，竞争可能会日趋激烈。为了调动城中村改制企业参与的积极性，并保护村与合作伙伴的合法利益，保证改造工作的平稳推进，政府可考虑对城中村土地挂牌交易减免规费，并在土地出让、土地增值收人中，拿出一定比例实行“以奖促改”，或明确一定的比例用于城中村改造公共设施建设。

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