养老金并轨细则渐明

1月14日，国务院正式《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），酝酿多年的养老金双轨制改革正式拉开大幕。

根据《决定》，按照 “老人老办法”原则，“老人” 的已有待遇能够得到保障，而“新人新制度”则确保“新人”从一开始工作便纳入新机制。而“中人”数量多、年龄跨度更是长达几十年，如何处理有关“中人”的一些技术性细则，解决好待遇衔接问题，成为改革顺利实施的关键，也是此项改革能否真正促进社会公平的验金石。

对此，《决定》并没有给出明确答案。据《财经国家周刊》记者了解，在《决定》后的半年时间里，各种类型“中人”在改革前后的养老金水平变化、“中人”政策对财政负担的影响等问题，成为人力资源和社会保障部门政策调研的重点。

一位接近人力资源和社会保障部（下称“人社部”）的人士对记者透露，基于以上问题的调研结果，目前解决“中人”待遇衔接问题的政策细则已有初步思路。

“过渡系数”关系大

根据《决定》，“并轨”后“中人”养老金将包括两大部分：基本养老金与职业年金。其中，基本养老金由三项组成：基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金。

以浙江省为例，《财经国家周刊》记者从浙江省公共行政与人才人事科学研究所的一份测算报告中了解到，养老金“并轨”改革后，如果以工资总额为缴费基数，并同步建立职业年金的话，改革后“中人”的待遇如何变化，就会因为当地政府规定的“过渡系数”不同而出现很大差别。

如果“过渡系数”定在1.4，改革后第20年退休的职工，其养老金待遇才会超过改革前的水平；如果定在1.8，这一时间则为15年。

所谓“过渡系数”，是过渡性养老金的一个概念。过渡性养老金是为解决“中人”个人帐户缴费年限不足而专门设立的，由职工指数化月平均缴费工资、职工养老保险视同缴费年限以及“过渡系数”三项相乘而得，对“中人”改革后养老金待遇的高低至关重要。

中央财经大学社会保障系主任褚福灵表示，职工指数化月平均缴费工资主要由职工退休前工资水平、所处地区的社会平均工资水平决定。而职工养老保险视同缴费年限是和职工工龄、启动“并轨”的时间节点直接挂钩的，这些都是不可改变的因素，因此对于过渡性养老金的高低，“过渡系数”就发挥了重要作用。

1997年实行企业职工养老保险制度改革时，同样采用了“中人”过渡养老金的办法，过渡系数由各地掌握，但全国统一控制在1%至1.4%之间。

“机关事业单位并轨后，过渡系数是不是要跟企业一致，成为改革争论的一项技术焦点，也是这次改革力度有多大的一个重要体现。”褚福灵说。

职级不同涨跌有别

“中人”之间也会由于退休时的职务职称不同，而出现待遇调整上的分化。

“按照改革后新的计发办法，不同职位和级别的机关事业单位人员养老金的变化有很大差别，可以说是涨跌互现。”上述接近人社部的人士对记者说。

上述有关养老金待遇的测算显示，如果以工资总额为养老保险缴纳基数，无论过渡系数定在1.4还是1.8，浙江省管理岗副科级退休的职工从改革后第一年开始，养老金待遇就会稳超改革前；技术岗中级与初级职称退休的职工也同样能享受养老金立刻上升的改革“红利”。

而过渡系数为1.4，则只有在改革15年以后退休的副处级干部其养老金待遇才能超过改革前，如果过渡系数是1.8，则需要10年。

对于管理岗副厅级干部和技术岗高级职称，要想“超越”改革前的养老金待遇，则需要15到20年。比如一位高级职称职工在改革第一年就退休，在过渡系数是1.4的情况下，如果没有任何其他政策干预，每个月养老金比改革前少拿大约600元；而同样的情况，一位中级职称职工则会多拿大约300元。

财政投入期约为10年

《决定》伊始，养老金“并轨”改革将给财政支出带来的巨大压力，一度成为舆论关注的焦点，甚至有很多声音因此质疑此次改革能否成功。

改革初期，财政既要为“老人”支付养老金，又要为“中人”和“新人”建立个人账户并为职业年金建账，相当于“双重支付”，财政收支将何去何从？

《财经国家周刊》记者采访发现，养老金“并轨”改革对财政带来负担的时间大约集中在最近10年。

“这可以称之为财政投入期。”中国社会科学院美国研究所所长郑秉文表示。

郑秉文认为，未来随着“老人”数量和“中人”过渡性养老金不断减少，改革效果将逐渐显现，财政支出也将相应出现三个不同阶段。

第一阶段是2015到2025年，此间财政支出水平大于“不改革”的支出水平，这个阶段是财政压力最大的时期。以机关事业单位养老金形成的财政支出占财政收入比例为标准，到2025年，“改革后”的这一比例将首次低于“不改革”，但差距不是很大，不到0.5个百分点。

第二阶段是2016-2047年，属于“一般收益期”，第三阶段是2048-2090年，是“明显收益期”。2048年时，改革前后支出的差距逐渐拉开，预计到2058年将达到1个百分点。到2090年时，“不改革”的支出将高达10%左右，而改革后的支出则下降至不到6.5%。

地方财政上，仍以浙江为例，根据浙江省公共行政与人才人事科学研究所的测算，浙江省在2014到2022年间财政负担增加较多，比不改革时增加大约17%，2023开始养老金缴费收入开始出现盈余，开始分担财政压力。

从2014年到2040年整体来看，浙江省在事业单位养老金上的财政负担累计为15344.06 亿元，减少5436.94亿元，下降比例高达 26%。

10年过渡期细则设定

《财经国家周刊》记者了解到，目前养老金“并轨”改革推进的难点之一，正是部分新人担心养老金待遇下降。

在今年1月份《决定》后，就曾有传闻“并轨”改革将设置过渡期。上述人士向记者表示，养老金“并轨”改革确实考虑设置10年过渡期，过渡期内全国统一实行新老待遇计发办法对比，保低限高。

此举主要就是为了避免不同职级人员改革后养老金的涨跌差别过大，从而实现各种类型职工的养老金平稳平滑过渡、公平有序衔接，并缓解财政在未来10年“投入期”的支出压力。

“这也符合老人老办法、新人新办法、中人逐步过渡的改革宗旨。”这位人士说。

“过渡期”细则的设定上，10年内如果新办法计发的待遇低于老办法，按老办法计发。从资金渠道来看，将由机关事业单位养老金统筹基金来弥补待遇差，统筹基金的缺口由财政负责兜底，从而避免“中人”待遇因为所在单位参保缴费的金额不足而降低。

如果按新办法计发的养老金待遇高于老办法，则考虑超出部分按一定比例逐年加发。

比如第一年，即从2014年改革初始到2015年年底退休的职工，如果新办法的待遇超出老办法，那么发放超出部分的10%；第二年即2016年退休的职工，发放超出部分的20%；如此逐年增加10%，到第十年也就是2024年退休的职工，就开始100%发放超出的部分了。

“这样既能防止有些职工在新办法下养老金增长过快，又能保证大部分职工在过渡期前后的待遇不下降，实现平稳过渡。”上述人社部人士说。

对于改革争论的另一项技术焦点――过渡养老金的过渡系数如何设定，上述人士称，为统筹考虑改革目标落到实处，机关事业单位将基本采用与企业计发办法相同的过渡系数，即总体控制在1%至1.4%之间，由各地社会保障部门根据本地企业职工的过渡系数来设定。