招标投标法的实践与探索

【内容提要】在市场经济条件下，企业在采购过程中，招标方式作为主要的采购方式，已被证明是促进公平竞争、节约采购资金，保证采购质量和采购过程公开、透明，抑制腐败行为的有效方式。为了充分保证招标投标活动的顺利进行，大亚湾核电站的采购供应部门，结合国内外有关招标投标的资料对《招标投标法》的应用进行了实践和探索。经验表明，在招标投标过程中，必须遵循和维护公开、公平、公正和诚实信用的原则，必须建立和完善供应商评价制度以及努力推进专家评标方法。

在采购过程中，招标方式作为主要的采购方式，已被证明是促进公平竞争、节约采购资金，保证采购过程公开、透明，抑制腐败行为最为有效的方式。作为国内较早建立现代企业制度的单位之一，广东大亚湾核电站在凝聚企业核心竞争力的同时，借鉴国外先进的管理模式，依照市场经济体制，充分利用外部供应与服务，建立了一整套包括招标在内的采购程序与制度，对建立中国核电服务市场做了有益的尝试。但在这一制度推行过程中，也存在着一些问题，主要表现为：一是推行招标投标的力度不够，不少用户部门对招标投标的认识不深，不愿意招标或回避招标。二是业主招标评标的过程不规范，在编制招标文件和组织评标的工作中存在许多缺陷。三是由于缺乏一个全社会范围内统一、规范的招标投标程序，投标单位的做法不统一，漏洞较多，很多情况下只有招标之名而无招标之实。

随着《招标投标法》的贯彻实施，终于以法律的形式规范招标投标活动，确立了我国招标投标必须遵守的基本规则和程序，要求参与招标投标活动的各方都必须一体遵循，对违反招标投标法定规则和程序的行为依法追究法律责任，从而充分保证了招标投标活动的顺利实施。在学习、理解、宣传和贯彻《招标投标法》的过程中，大亚湾核电站的采购供应部门通过将近一年的实际工作，结合国内外有关招标投标的资料对《招标投标法》在大亚湾核电站采购活动中的应用进行了实践与探索。

一、遵循和维护招标投标的基本原则

招标投标行为是商品经济的产物，必须遵循商品经济活动的基本原则。公开、公平、公正和诚实信用原则既是商品经济道德规范的体现，也作为民法意思自治理论的法律体现而在司法实践中日益频繁地用来解决实际问题。纵览各国立法及国际惯例，均确定招标投标活动必须遵循“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。例如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》在立法宗旨中写道：“促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程或服务进行竞争，规定给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇，促使采购过程诚实、公平，提高公众对采购过程的信任”。因此《招标投标法》第五条明确规定了招标投标活动必须遵循的基本原则，即“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。

一般来说，市场化率在80%以上才是比较完善的市场经济。经济界人士分析认为我国当前的市场化率处于40%-50%之间，正处于向市场经济转执的阶段，市场主体及其行为也不够规范，国有经济中作为所有者的国家与各级政府机构和企业经营者之间存在着多层次等级式委托—关系，由于委托人与人之间信息不对称，导致人的机会主义行为和劣胜优败的逆选择后果，即“机制”问题。招标采购不仅要求物美价廉，而且要有良好的售后服务。这就要求企业从管理入手，引进先进的管理模式，规范企业行为，不断完善管理制度，在市场上起到一定的示范作用。因而业主在招标投标活动中贯彻“公平、公正”的原则，严格按照公开的招标条件和程序办事，同等地对待每一个投标竞争者，不厚此薄彼有利于促进公平竞争，规范市场及企业行为，从而推动市场经济的健康发展。

《招标投标法》颁布实施之前，大亚湾核电站的招标程序主要参考国外企业的采购管理制度。因此也沿袭了不向投标人公开评标的标准和程序的做法，以求最大限度地保证业主在招标投标过程中的灵活性，保护业主的利益。但事实证明这种做法所产生的招标过程中的灰色地带并未能给业主带来任何好处，反而由于信息的不对称增加了暗箱操作的成份和“败德行为”的产生。《招标投标法》规范了上述行为，现在大亚湾核电站的招标文件均明确地给出评标的标准和程序，从而保证招标的广泛性、竞争性及透明性。

业主应向所有的投标人提供相同的招标信息。在提供招标文件时往往能够做到，但在随后的投标澄清中却不容易贯彻到底。有的投标人常常利用这一点，通过打电话、现场访问等方式套取各种信息。为此，大亚湾核电站的招标投标程序规定只有采购供应部门是招标活动期间唯一的对外接口。所有的澄清均通过采购供应部门书面进行。对于投标人提出的问题经业主有关部门答复后隐去提问者提供给所有投标人。通过建立这样一道“防火墙”，防止了主观和客观上产生不公平、不公正的因素。

招标活动中对采购标的的技术、质量要求应尽可能采用通用的标准，不得以标明特定的商标、专利等形式倾向于某一特定的投标人，排斥其他投标人。随着经济全球化的趋势，技术进步越来越快。供应商通过技术咨询对项目的提前介入也日趋普遍。因此项目技术人员在形成技术要求时，可能对某一潜在投标人的技术方案了解较深入而受其影响。当然也不排除委托机制可能引起的“败德行为”。实践证明，上述二种情况都会产生对采购标的的技术、质量上的排他性标准。大亚湾核电站就曾经在某个技术改造项目招标中出现过，尽管没有指定某一特定品牌，但将该品牌设备的参数作为技术标准的例子。为了防止这种情况的发生，必须建立具有良好的采购技术、并对某一特定市场具有特殊经验的采购人员组成的集中采购组织，以形成制约机制。目前大亚湾核电站所有的采购活动均须通过唯一的采购供应部门进行，部门内按照维修、土建、核燃料、通讯、出版、劳务等十个方面划分市场领域，配置和培养采购人员。

除了上述主要方面外，还应该确保与投标人有利害关系的人员不得作为评标委员会成员；中标标准应当尽可能量化，并严格按照既定的标准进行评标与定标；不得向任何投标人泄露标底或其他可能妨碍公平竞争的信息；防止投标人向业主方参与招标活动的工作人员行贿，提供回扣或给予其他好处等不正当竞争行为。

二、建立与完善供应商评价制度

投标人是招标投标法律关系的主体之一，其行为规范与否，关系到招标竞争是否合理和招标效果是否显著。因此投标人必须具备一定的条件，拥有承担项目责任的能力。联合国贸易法委员会采购示范法、世界银行贷款指南等国际组织均规定了对投标人进行资格审查的制度，要求投标人必须(1)具有履行合同的充足资金来源或获得充足资金的能力；(2)具有良好的履行合同的记录和良好的商业道德记录；(3)有履行合同所必要的技术条件和管理能力。

搞好投标人的资格审查的重要性自不待言，但在实践中如何把握却大有文章。招标项目中招标人所面对的被调查单位少则几个，多则几十个，如何在较短时间内保证足够的投标人以维持有效的竞争，又能够确保其都符合资格往往是一个比较棘手的问题。大亚湾核电站在招标活动中就曾经遇到这样的问题，因评审时间不够，很难真正按要求进行评审，评审质量大受影响，甚至流于形式。由于核电的特殊性，大亚湾核电站的供应商资格审查除了一般的合法性审查、 财务审查和投标能力审查外，还独有质量保证与安全性审查，审查范围的扩大和内容的增加更激化了矛盾，结果导致用户部门为了减少审查内容，缩短审查时间而在提出采购申请时故意降低项目的质量安全等级。

实践证明，建立供应商开发、管理与评价体制是解决这一矛盾较为有效的办法，特别是对于一般企业生产采购方面的招标投标活动，可以达到事半功倍的效果。国际国内许多知名企业的采购组织中，均保持较大的机构规模从事供应商开发与管理。大亚湾核电站的做法首先是，改过去针对项目由采购小组分散评审为建立专门的供应商管理组集中评审，评审由训练有素的专门人员高效率地进行，并减少了不必要的重复评审，统一评审的标准、程序，以消除个人偏见。其次是将供应商评审纳入供应商开发的系统工程中有步骤地实施，从宏观上把握供应商管理，变被动为主动。根据企业外包活动的市场进行分类，每一类选择若干家（5-6家）供应商作为备选，推荐给用户部门作为项目招标的基本对象，同时实行末位淘汰制，每2-3年更换2家新的符合条件的供应商加入，维持有效的良性竞争。此外，还应加强供应商的表现评价工作，这一点往往容易被忽视。供应商表现评价是对资格评审结果的直接验证，可以真正了解供应商是否具有相应的能力以及实际的履约状况，为以后的招标提供依据。上述所有的工作应建立在完善的信息系统的基础上，通过运用现代信息技术，建立数据管理，消除信息孤岛，提高信息的公布程度。

供应商是一个企业的宝贵资源，选择拥有良好资质和商业信誉的规范化的投标单位，是确保招标投标活动成功的前提。良好的供应商评价体制，有利于企业建立一个相对稳定的供应网络，提高企业的竞争力和整体形象。

三、努力推进专家评标方法

评标是招标投标活动中十分重要的阶段，评标是否真正做到公平、公正，决定着整个招标投标活动是否公平和公正，而且关乎投标的成败。所以评标委员会的组成和工作程序必须有严格的规定。依照《招标投标法》第三十七条的规定，评标委员会必须有技术、经济等方面的专家，且人数不得少于成员总数的三分之二。

在《招标投标法》公布之前，大亚湾核电站的评标小组一般由来自采购、预算控制以及立项申请（用户）等部门的工作人员组成。这种做法忽略了专家，特别是技术方面专家对评标所起到的关键作用。供应商通过技术咨询对项目的提前介入，不可避免地使用户具有了某种程度上的倾向性，此外从用户的角度往往希望技术先进一些，指标高一些，这在主观上也造成对评标结果的不公。因此缺乏技术专家参与评标委员会往往使技术上倒向一边，并导致评标委员会中商务与技术两方面的对立。在实际操作过程中就发生过这样的现象，为了追求过分的先进姓，用户以技术方面的理由坚持要最高价者中标，造成评委会无法正常地继续工作。如今通过在项目采购的不同阶段分别成立采购小组和评标委员会的方式，将采购活动与评标工作分离开来。用户部门主要参与采购小组的工作，可以参加询标，可以与评委讨论，但评标意见由评标委员会独立给出。采购小组如对评标结果持不同意见，可以通过向公司高一级授权人反映。但不得无理由地拒绝。这样既满足了用户的正当要求，又不违反法律，同时还避免了招标活动中可能引发的“败德行为”。

由于专家评委在评委会中所占比例最重，所以选好专家评委是评委会组成的重要环节。目前招标投标活动集中在政府采购和国家投资的基本建设项目上，因此法规对专家评委资格的规定也主要针对上述两类招标活动。对于一般的企业来说，因其招标活动的行业特色强，专业要求高，以及从成本的角度考虑而不可能建立较大范围的专家库，故而在企业生产采购的实际操作过程中，如何推行专家评标法成为企业采购部门所面临的课题。目前我国核电事业尚处于起步阶段，核电服务市场的发育还不完全，因此大亚湾核电站在招标投标的实际工作中也遇到了这样的问题。实践中目前主要采用两种办法，一是与清华大学等著名高等院校签署协议，通过大合同方式推荐专业技术人员参与大型项目的招标工作。由于位居学术研究前沿，加之学校与社会接触较少，这些人员在确保评标的客观公正上起到了重要作用。二是打破部门限制，最大范围地利用企业内部现有人才资源。例如计算机方面的项目，除了计算机管理部门参与评标外，还可以邀请仪表控制部门的资深专业人员参加评委会，最大程度上确保评委会的广泛性和客观公正性。

招标投标在我国起步虽晚，但发展很快。随着改革开放的不断深入，商品经济的迅速发展，招标投标的普及面也在不断扩大。当前的经济体制改革已进入攻艰阶段。因此《招标投标法》的出台实施，既是对二十年来招标投标实践活动的总结，更是我国社会主义商品经济发展进程中的重要的里程碑。它必将为招标投标活动的进一步规范和健康发展提供强有力的法律武器。