基于结构优化下的电力体制改革思路研究

摘要：随着社会发展与时代进步，电力行业经营管理理念不断更新变化，经过多年改革发展，我国电力体制改革已经初见成效。近年来，随着改革开放进程的进一步加深，电力行业发展环境更加复杂，各电力企业之间竞争更为激烈，涌现出更多新情况和新问题，阻碍了电力行业的健康发展，电力行业结构亟待优化，电力体制改革有待创新。本文结合电力体制改革现状，指出当前形势下电力体制改革中存在的问题，并提出相应改进措施，最后对国外发达国家电力体制改革先进经验进行简要阐述，以对促进我国电力结构优化、推动电力体制改革有所裨益。

关键词：结构优化 电力行业 体制改革

一、电力体制改革现状

经过几十年的发展变革，我国电力行业通过“厂网分开”、主辅分离等措施，对电力原有机构进行了重组配置；在行政管理结构上，完善设置了国家能源局、电力公司、电力监管委员会等，通过这些部门相互协调、彼此制约，对电力行业实现系统管理；通过市场试点建设，对电价改革进行了有益探索，实现了多种电价制度区别管理。通过这些改革，电力行业面貌发生了一些变化，电力行业发展取得了可喜成绩。然而，就当前我国电力行业总体形势来看，基于结构优化的电力体制改革依然存在诸多问题，主要表现在：

1.市场经营结构一体化。随着经济全球化与改革开放的深入发展，各种民营小型供电公司和外资电力企业逐渐走入电力市场，与传统的国有电力单位形成多元竞争格局。但从总体情况来看，长期以来，电力企业在我国供电市场中占据着绝对支配地位，包括发电、输电、配电以及售电在内的各个供电环节基本由国家电网垄断经营，市场经营结构呈现出一体化局面。这种模式的弊端是显而易见的：一方面，在市场经济条件下，多种经营主体并存发展，国家电网占据绝对垄断地位，不利于建立透明的竞争市场，其他发电公司与用户缺乏自主选择权，违背了市场开放性原则；另一方面，由于经营结构过度一体化，导致发电、输电、配电成本混淆不清，市场无法反映供需变化，加大了政府相关部门的监管难度。

2.电价结构机制不够健全。电力行业作为我国的基础产业，其供电质量和价格结构与人民群众的生产生活有着不可分割的密切联系，经过多次变革，到2013年止，依然未能建立形成一套较为科学的电价结构机制，在电价的制定上依然存在较大问题。电价结构不仅是改革电力体制工作的难点，也是电力行业与人民群众矛盾多发的关键环节。相比于高速发展的电力生产技术，电价结构改革相对滞后，电价制定依然处于市场试点的探索阶段，供电环节混淆不清，未能分开独立计算成本，现行的售电价格并不能真正体现市场供需变化，不能对市场资源配置进行正确引导。

3.非公有制电力主体进入行业市场门槛高。前面我们已经提到，目前，国家电网在我国供电市场中占据着绝对支配地位，供电过程中的各个环节基本由其垄断经营，小型非公有制电力企业可以涉足的领域受到严重制约，仅限于发电市场，进入行业市场的门槛较高。受当前电力体制缺陷影响，许多非公有制电力公司进入电力市场后，往往无法保证收益回报，渐渐退出电力舞台。在这样的时代背景下，未来电力行业面临着后劲不足的风险。

二、优化电力结构，推进电力体制改革

首先，规范电力市场秩序，推进市场建设。针对当前电力市场现状，优化电力结构、推进电力体制改革首先需要规范市场秩序，推进市场建设。具体来讲，可通过转变经营观念，改革交易方式，结合市场规律、根据市场现实需求制定价格标准，在总结以往交易经验教训的基础上，按照“具体情况具体分析”的原则根据用户实际需求区别规划。电力调度是电力经营主体维系供求关系的核心手段，在电力交易活动中扮演着裁判的角色。在新型的电力市场中，应尽可能独立运行调度与交易，打破传统的国家电网独买独卖的局面，为在市场竞争中处于弱势地位的其他电力企业和用户营造出一种相对公平的交易环境。此外，还应逐步分离输电、配电，创新输配模式，尊重非公有制电力企业与电网用户的独立性，确保其能够有相对自由的选择权。

其次，科学制定电价，建立健全电价形成机制。在当前形势下，优化电价结构不仅是缓解用户与企业之间矛盾的现实需要，同时也是推进电力体制改革的根本举措。在电价的制定上，应采取“开放两头，抓住中心”的管理模式，即放手上网电价和销售电价的管理，强化输配电价制定，两头由市场决定，中间由政府决定，重视电价制定监督与控制，建立公开透明的电力体系。具体来讲，应充分结合各地电力市场发展情况，变革竞争形式，逐步建设形成由市场竞争占主导的上网电价机制。鉴于输配环节混淆、成本计算不清的现状，积极优化电力结构，明确区分供电各环节电价成本与售价，完善电力企业财务核算制度，理清供电各环节的关系，采取成本与收益综合计算的方法制定供电价格。同时，对销售电价和上网电价进行动态管理，未来的电价结构应该是能够完整反映电力资源与供求关系的新型机制。

最后，降低门槛，深化电力产业投资体制改革。在市场经济体制下，鼓励以公有制经济为主体的同时大力发展非公有制经济，然而，在实际操作中，由于国家电网长期在供电市场中占据绝对支配地位，供电过程中的各个环节基本由其垄断经营，小型非公有制电力企业可以涉足的领域受到严重制约，非公有制资本进入电力市场的门槛过高，严重阻碍了电力市场主体多元化发展，推进电力体制改革，就要逐步放宽多种资本准入条件，为非公有制电力主体提供多样化的准入渠道，充分发挥市场的开放性作用，扩大电力产业投资范围，除了发电领域之外，还应在涉及供电的各个领域积极引入非公有制经济成分，丰富电力主体组成，巩固电力产业发展后劲。另外，考虑到民营电力公司与外资企业具有趋利性特点，一旦在市场竞争中不能得到相应收益，其往往选择全身而退，导致市场混乱，用户利益也无从保证，因此，应高度重视民营资本投资与回报保障，维持电力行业发展活力。

三、发达国家电力体制改革先进经验借鉴与参考

1.美国电力体制改革。美国是推行电力体制改革较早的国家之一，法律手段是它的主要方式。通过制定相关法律法规，从政策决策层面实现电力市场自由化、民主化，允许各种非公有制电力公司进入电力产业的各个领域，从法律角度赋予其参与电力生产经营的权利。为了进一步推进电力行业市场化、国际化，美国将竞争机制引入到电力行业，创新电力市场运行模式。供电领域采取投资主体多元化管理，电网向全体公民普遍开放，实行竞价入网；输电、配电及售电各环节独立运营、分开结算。通过一系列切实有效的变革，美国电力行业发展迅速，有力地增强了国家综合实力。

2.英国电力体制改革。以《能源法》（1983年版）颁布实施为标志，英国率先开始推行电力体制改革。政府允许非公有制企业进入电力行业，国家电网也可以为非公有制电力公司所用；各地方的电力公司可以实行电力分销，并且允许其从私人企业中买进电力。后来，英国又颁布了《电力法》，构建了国家电力产业管理体制的新框架，对电力产业进行了结构重组，将原来的发电资产整合成为全新的三大电力企业，分别是：国家电力公司、电力生产公司和原子能电力公司，通过对国家电力资产的重组优化，促进电力资源配置，大大提高了电力公司生产效率。到1988年，英国电力产业全面实现私有化。通过这些变革，英国电力行业在国际上处于领先地位，增强了国际市场竞争力。

四、结束语

电力行业是我国的基础产业，关系着国民经济命脉，其发展水平与人民群众的切身利益息息相关，优化电力结构，推进电力体制改革，是保障民生的有力举措，也是我国社会发展的现实需要。为顺应市场经济运行规律，推动国民经济稳定健康发展，应从我国基本国情出发，结合电力行业运行现状，放眼行业未来发展动向，积极学习借鉴国外先进经验，完善相关法律法规，依法推进电力体制改革，充分发挥国家宏观调控与市场的双向作用，明确改革目标，重视结构调整，不断优化资源配置，有序稳步推进电力体制改革，实现国民经济持续发展。

（作者单位：山西大唐国际运城发电有限责任公司；山西 运城 044602）