论推进城乡统筹发展的体制机制创新

【摘要】 体制机制创新是加快城乡统筹发展的基础和重要保证。本文阐明了城乡统筹发展体制机制创新的内涵和相互关系，分析了体制机制创新对城乡统筹发展的主要作用，提出了加快城乡统筹发展体制机制创新的措施建议。

【关键词】 城乡统筹发展 体制机制 创新

城乡统筹发展是转变经济发展方式、构建和谐社会的必然要求。多年来，我国形成了较大的城乡差别，这不仅表现在城乡经济收入差距悬殊，还表现在生活环境、生活方式、生活质量、政策待遇、文化教育和观念形态等方面的差异。归根结底，是我国在城市和乡村的体制和运行机制上存在差别，导致城乡差距的进一步拉大。“十二五”规划把“破除城乡二元体制、创新公共服务体制”作为“十二五”期间的重大改革任务。十七届五中全会明确提出了完善农村发展的体制机制，以促进城乡统筹发展。因此，城乡统筹过程中的重要任务就是要通过深化改革突破多年来城乡分割的体制和运行机制，使农民享受国民待遇，让农村获得平等的发展机会。

一、城乡统筹发展体制机制创新的内涵

体制是指维持国家、社会和区域运行的组织体系和制度法律。组织体系是指组织机构。制度是指保证组织机构正常运转的规范。机制是指客观事物（系统）内部要素之间的组织、联结方式和要素功能发挥的方式。经济运行机制是指该社会经济在内在力量推动下用一定方式使社会经济主体相互制约和作用，产生效率和公平。机制蕴含在体制的内部，机制的形成与改变离不开标准、规则、程序三个要素。

城乡统筹发展的体制机制创新就是要把城市和乡村放在平等的地位并尽可能考虑农业的公益性，从法律和制度的层面建立长效稳定的建设发展和帮扶机制，突破城乡二元经济社会结构，纠正体制和政策上的城市偏向，保障城乡统筹的顺利实现。

城乡统筹发展以体制创新为基础，促进机制的形成与作用。城乡体制统筹重在城乡制度的统一，以制度改革作为前提，使农民在教育、财政、户籍、社会保障等方面享有同等的权利，实现公共产品、服务均等化。城乡统筹发展的运行机制是在体制统筹的基础上，对城乡统筹机制形成的动力、作用机理以及城乡统筹过程中各要素的相互关系进行研究分析，探索城乡统筹发展的路径。

二、城乡统筹发展体制机制创新的意义

1、创新体制机制有利于破解城乡统筹发展战略目标实现的瓶颈

体制机制带有根本性，体制构建和运行机制具有可以引导整个社会朝着制度确定的方向发展的功能。完善的体制和运行机制是加快城乡统筹发展的基础和重要保证，也是破解城乡统筹发展战略目标实现的瓶颈的有力武器。城乡统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程，受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。体制机制构建是城乡统筹发展的“龙头”工程，对城乡统筹发展战略目标的实现起着至关重要的作用。

2、创新体制机制有利于推进农村经营体制和土地制度改革

伴随着城镇化和农业现代化的加速推进，农业生产组织化程度低、社会化服务体系不健全等矛盾日益突出，迫切需要在坚持农村基本经营制度的前提下，不断推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变，从而推动农村经济平稳快速增长。

通过建立农村土地承包经营权流转服务中心，加强土地承包经营权流转管理和服务工作；鼓励和支持社会中介组织参与农村土地流转服务；建立农民宅基地退出、土地流转补偿机制等一系列农村体制机制的创新，是有效解决新形势下农村剩余劳动力向二、三产业转移所引发的土地撂荒、流转纠纷频发和规模化经营困难等突出问题的关键。

3、创新体制机制有利于推进农村集体产权制度和社会管理体制改革

通过推行股份合作制，确定农村集体资产产权，界定农村集体经济组织成员身份，维护和保障其合法权益，鼓励组建农民专业合作社、农村股份合作社、土地股份合作社等农民专业合作组织，完善农村集体资产产权制度，有利于大幅提高农民收入，促进农业生产规模化和产业化，从而加快现代农业发展。

通过一系列推进农村城镇化的综合配套改革措施，如建立统一的城乡户口登记管理制度，实行城乡户籍一体化管理；建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口准入制，逐步消除城乡二元户籍制度的影响，探索城乡一体化的行政管理体制等，将大大促进城镇化的步伐，为实现城乡统筹发展的目标奠定坚实的基础。

4、创新体制机制有利于推进城乡金融体系和公共财政体制改革

目前是我国社会财富增长最快的时期，同时也是农村资金最紧缺的时期。通过放松对农村金融的管制，培育多元化的农村金融机构，深化农村信用社的体制改革，改革目前的政策性银行支持体系，制定政策性农业保险条例等一系列措施，将从根本上解决农村的融资投资问题，为农村经济发展提供坚实的物质基础、资金保障。

我国的农业长期处于弱势地位，农村的公共品供给严重不足。推进城乡公共财政投入体制机制创新，进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，加大公共事业经费向农村的倾斜力度，全面提高财政保障农村公共事业的水平，促进基本公共服务均等化，对于加快农村的城镇化、城乡发展的一体化具有十分重要的意义。

5、创新体制机制有利于推进城乡信息服务机制和农产品流通体制改革

大力推进农村信息化对于进一步增强农村经济竞争力，实现农村经济的跨越式发展具有十分重要的意义。农村信息化包括农村政务信息化、农村信息化、企业信息化、社区信息化、家庭信息化等。通过大力推进综合信息网络建设及应用开发，建成覆盖城乡的安全、可靠、高效的现代化综合信息服务网络，是农村现代农业建设的必要条件和有力保障。农业生产的最终目的是为了销售，针对当前农产品销路不畅的情况，加强市场发展规划，改善市场基础设施，扩大市场吸纳能力和辐射能力，加大粮食专业市场的培育，增加政府投入，解决基层和农民及生产者的信息连结，才能做到以需定产、以销定产。只有切实创新农产品流通体制，才能真正实现农产品的产、供、销一体化，提高农产品的国际竞争力。

三、加快城乡统筹发展体制机制创新的实现路径

1、从加大对农村公共产品的投入力度出发，创新财税体制机制

要继续加大财政转移的支付力度；改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任；积极调整财政支农结构，明确财政支农重点；加大对农村公共产品的投入力度；结合税制改革进一步完善地方税体系。建立起以“农民投入为主体，财政投入为引导，信贷投入为依托，鼓励社会多元化投入”的农业投入增长机制。

2、从破解农村金融瓶颈制约的目的出发，创新涉农金融保险体制机制

创新涉农金融体制机制，放宽涉农金融准入政策，着力构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融体系，努力建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和其他金融组织相结合的农村资金供给的信贷体制和融资机制。积极推进农村金融组织创新，建立健全多层次的农村信贷管理和担保体系，不断提高各类金融主体特别是农村金融机构的支农实力、竞争力和抗风险能力，优化农村的金融生态环境。

3、从落实农民市场经济主体地位的高度，创新土地流转和适度规模经营的体制机制

土地和劳动是农业生产的两个基本要素，只有使之成为有机结合的统一体，才能形成现实的生产力。要进一步深化农村的土地产权制度改革，明晰土地产权和土地流转条件，用政策法律保障土地流转；加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制；积极推进农地股份制试点。同时，探索土地的种植经营权市场化模式，强化政府引导农民适度规模经营的作用，鼓励城镇或当地资本组成“龙头企业”，建立“土地银行”。

4、从保障农民基本生活权益出发，创新社会保障体制机制

要建立比较完善的农村社会保障制度。目前，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和医疗保险三项制度建设是重点。同时，成立农村社会保障制度的管理机构，各地要从民政部门、人劳部门、财政部门、农业部门等相关部门，抽调经验丰富、熟悉业务的人员进入农村社会保障部门。明确社会保障体系建设的重点是增强公平性，适应流动性，保障可持续性。

5、从提升农民整体素质着眼，创新农村教育和劳动力培训体制机制

继续办好基础教育。基础教育关系国民基础素质，也关系教育者的基本人权及发展起点公平与正义；加快发展职业教育。针对农民的需求特点，向农民提供各种类型的职业教育培训和技术培训，使他们掌握一些社会需要的技能；充分发挥高等教育的人才和智力优势，统筹城乡教育，提供人才和智力支持；统筹城乡教育经费投入，整合社会教育资源，多渠道保障优质教育供给；对游离于城乡间的农民工群体强化就业培训指导，健全社会保障。

6、从落实“以人为本”重要思想的高度，创新城乡就业体制机制

充分发挥各级政府在促进就业中的引导作用，努力开辟就业岗位，鼓励和扶持自主创业带动就业，为城乡劳动者提供就业渠道；健全就业服务制度，加快建设城乡一体的劳动力市场，建立健全基层工作平台制度，为城乡劳动者就业提供有效服务；建立健全城乡劳动者维权体系，为城乡劳动者提供就业环境。

7、从落实“三农”重中之重地位的高度，创新行政管理体制机制

要注重社会管理和公共服务，建设服务型政府。要以制度创新为重点深化行政审批制度改革，进一步减少行政事业性收费项目，加大行政审批中心建设力度；完善行政审批的方式，强化行政审批监督；切实解决越位、缺位和错位问题。通过行政手段、共同治理、委托、等灵活多样的方式为农民提供更多的公共产品；更新农村治理理念，创新农村治理体制。要发展基层民主，依法搞好村民自治，推行农村民主政治建设，完善民主管理制度；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要关心乡村干部的工作和生活，适当提高他们的待遇和保障水平。

（注：本文系河北省社会科学发展研究课题（课题编号：201103364）；河北省科技厅项目（课题编号：11457202D-9）阶段成果。）

【参考文献】

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