浅谈当前国内土地利用规划

【摘要】土地利用规划，简称土地规划，是以土地资源利用合理化为基准，以社会、经济利益最大化为目标，综合性很强的规划。我国新型城镇化的健康发展，离不开土地规划的积极引导作用，其中土地开发整理和高标准基本农田建设更是可持续城镇发展的核心。

【关键词】土地利用规划；新型城镇化；土地开发整理；高标准基本农田

1.土地规划的概念与意义

中国《土地管理法》明确说明，土地规划不仅仅指土地利用总体规划，还将农村、城镇规划，河流综合整治和开发利用规划包括其中。我国土地规划主要分为国家、省、市、县和乡五个层次，其中部级规划是一种宏观规划，引导其他层次规划，发挥着方向性的作用。土地规划的实质是对未来土地利用及其发展趋势的预测，其目的是结合法律、经济和行政手段实现土地最优化利用。

土地是生态文明建设的空间载体，土地利用规划是综合性很强的规划，要遵循人口与资源环境相统一、经济与生态效益相均衡的原则，给后代留下高质量耕地，保证未来粮食安全，做到人与自然和谐统一，让地球母亲青春永驻。

2.国内土地规划存在的不足

我国土地规划仍处于不太成熟的阶段，优秀的国外理论知识和实践经验是我国完善发展土地规划的重要来源。根据我国国情，国内学者从不同方面找出主要不足如下。

2.1土地规划方法滞后

土地规划所采用的方法一般为定性研究法，这种传统的规划方法具有静态性特点，新一轮土地总体规划从2002年试点至今就是其不成熟的体现。

2.2土地规划与实施脱节

多年来，我国的土地规划，尤其是乡镇规划工作，缺乏相应约束力和严格的监控制度是过去普遍存在的问题，部分领导为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，不遵守预测、规划、计划这个合理的过程，导致土地利用计划与规划脱节，频繁进入规划局部调整的被动状态。

2.3土地规划与经济的矛盾

由于静态的土地总体规划执行年限长，动态的经济发展迅速，必然产生一定矛盾。如果通过改变已有规划使其适应经济发展，规划就失去了其严肃性（这种情况经常发生）；反之，规划与实际脱节太大限制经济发展，同样导致规划不能发挥应有作用。

3.解决问题的相关对策

为解决当前问题，土地规划要做到如下几点，才能更好地实现规划的社会效益和经济效益。

3.1改进规划方法

一方面，改定性分析方法为定性定量相结合的方法；另一方面，用动态分析方法来替代静态分析方法。

3.2完善民众参与机制

相比于发达国家，我国公众参与土地规划的积极性不高，政府在土地规划上公开透明度不够，导致公众在重要决策上参与度低或被动参与，要想改变这种情况，需要政府和公众的共同努力。我国历史、体制等原因，导致出现在土地规划编写中公民参与度低、缺乏公众意见反馈机制等现象。应通过网络、社会团体活动等平台促进公众参与意识。

3.3加强土地规划管理是关键

要坚定不移地实行土地管理制度，土地规划为土地利用提供方向，将土地分为三大部分，即农业用地、建设用地和未利用地，根本目标是防止耕地被破坏，保证农业用地数量，阻止农业用地无节制转为建筑用地。相关用地单位和个人必须做到，严格按照规划使用土地，从而做到可持续发展。实施管理是土地规划管理的核心，应建立土地规划实施管理的综合保障体系，除了发挥法律、行政管理、经济制约的力量，还要依靠社会监督、科技管理等保障力量。

3.4可持续发展是土地规划的基础

针对目前我国土地规划对可持续发展的不够重视，诸多学者给出了宝贵意见。大家意识到，可持续发展是土地规划的基石，土地规划应该做到以生态经济综合协调为目的、包含设计与政策的混合型规划，同志在第十八次全国代表大会上指出，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。同时，经济的循环发展也要求土地的可持续化。

4.保证新型城镇化质量的土地规划

我国处于经济高速发展时期，发达国家的经验告诉我们，我国城镇化程度远远不够，怎样在加快城镇化进展的同时保障粮食安全成为土地规划的大挑战，即土地规划决定着城镇化是否健康高质量地发展。粮食安全必须有一定数量和质量的耕地提供保障，在耕地增加空间越来越少，城镇建设用地要求增多的现实情况下，做好土地开发整理和加强高标准基本农田建设就显得尤为重要。

4.1 土地开发整理概念和内涵

土地开发整理是确保农业发展和粮食安全的有效手段，当前我国土地开发整理的一般定义是，以土地利用总体规划或城市规划为实际用地指南，依靠行政、经济、法律等基本手段，调整不正当使用土地的行为，提高土地利用率和产出率，即土地整理目的是使土地效益更高，调整和治理不当使用土地现象。土地开发整理一般可分为三类，土地整理、土地复垦和土地开发。土地整理分为农用地整理和建设用地整理。土地复垦是指对部分人为或自然因素导致无法直接用于粮食种植的耕地进行一定处理，使其恢复继而发挥效益。土地开发是实现耕地总量动态平衡的途径，即一部分耕地被自然、人为破坏，需要开发新的耕地给予补给。

鉴于目前人口增长持续、耕地不断减少，建设用地仍不断挤兑农用地的情况，为了实现耕地总量动态平衡，保证粮食安全，开发复垦的土地应优先服务于农业发展。保证耕地面积数量充足、提高耕地产量、提高农业生产技术、维持生态环境稳定是土地开发整理的终极目标。

4.2 高标准基本农田建设存在不足及解决方案

高标准基本农田建设正在全国火热展开中，是国家对土地整治的重心之一，关乎我国未来耕地总体形态。《高标准基本农田建设规范（试行）》为高标准农田的建设提供指导方向。根据全国土地整治规划（2011-2015年）确定的全国高标准基本农田建设计划，到2015年，力求顺利完成对2666.677万公顷高标准基本农田的规划和建设，使其最终实现旱涝保收的愿景。

亟需解决的关键问题如下：资金投入与耕地资源质量不匹配，有些地区耕地面积小，农业生产条件好，因此高标准农田建设任务小，资金大量剩余，而东北及华中地带的诸多省份大量农民外出打工，土地面积大后备资源丰富，农业机械化程度低和粮食产量不高，这些地区任务中，资金缺口大；田地权属状况复杂，且极度分散化；投资过于分散导致效益低；与新农村建设协调不够，农村在自身城镇化进程中发挥作用太低。

加快高标准农田建设的几点建议：将高标准农田建设和土地承包经营权有机结合，提高公众积极性；加大涉农资金在国家层次上的统筹力度，使资金投入与耕地资源质量完美匹配；健全政府总体指导、有关部门集中投入的高标准基本农田建设机制。

结束语

经济发展决定上层建筑，城镇化发展是经济发展的结果和必然，做好粮食安全、生态可持续发展与经济发展的统一是土地规划的难点。在中国耕地不断减少却实现粮食增长的前景下，充分验证中国粮食增长不是依靠扩大耕地面积，而是提高粮食产量，因此高标准基本农田建设势在必行。

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