提交遗嘱公证书无需再提交遗嘱继承权公证书

一、基本案情

李某之母生前立下遗嘱，表示自己名下个人房产在身后由李某继承，并将该遗嘱进行了公证。李某之母去世后，李某持该遗嘱公证书、死亡医学证明书、殡葬证、房产证等资料向房管部门申请办理继承房产的转移登记。房管部门以李某未提交《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通〔1991〕117号，以下简称为《联合通知》）规定的遗嘱继承权公证书为由，向其出具了不予受理通知单。李某不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销房管部门作出的不予受理通知单，并重新作出予以受理的行政行为。

原告李某的理由主要有：上述遗嘱公证书已明确表明房产由自己一人继承，房管部门表示仅凭该遗嘱公证不能办理，还要去办理“继承权公证书”，而公证处告知这种公证书必须由全部继承人共同前往公证处，表示放弃继承权并一致同意由李某行使继承权的明确意思表示方可办理。这就要求已经有遗嘱继承公证书明确否定了其继承权利的其他法定继承人，再自愿表示放弃继承权，还要同意已经获得了排他继承权的自己享有唯一继承权。这种公证，既会挑起家庭成员纠纷、激化同胞骨肉矛盾，又会增加公证或诉讼费用负担，并且根本不可能实现。由于不能取得“继承权公证书”，对于办理继承房产手续的申请，房管部门决定不予受理并出具不予受理通知单的行为违反了《继承法》第五条“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠抚养协议的，按照协议办理”的规定，损害了公民自己继承母亲遗产的权利。

经审理法院认为，上述遗嘱已经公证，属于《房屋登记办法》第三十三条规定的“证明房屋所有发生转移的材料”，原告提交的申请材料符合《房屋登记办法》的要求，被告应予受理。因此，法院以“不予受理通知单认定事实不清，应予撤销”为由，判决撤销该通知单并判令被告于判决生效之日起十日受理原告的房屋登记申请。

二、问题解析

1.登记原因为继承时，提交的申请资料是否仅限于公证文书或法院生效法律文书

《公证法》第十一条规定：“法律、行政法规规定应当公证的事项，有关自然人、法人或者其他组织应当向公证机构申请办理公证。”由此可见，法律、行政法规并未规定继承事项应当强制公证，当登记原因为继承时，登记机构不应硬性要求申请人提交公证书。所以，根据继承方式的不同，申请人可以提交继承权公证书、遗嘱（赠）公证书、遗嘱继承权公证书、接受遗赠公证书、遗赠抚养协议公证书等公证形式的继承证明，除此之外，申请人当然还可以提交证明取得所有权的相关民事判决书、调解书等法院生效法律文书。

根据《公证法》的规定，公证是公证机构根据申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。因此，公证形式的继承文书属于继承证明，依法能够证明遗产的归属，与相关生效法院法律文书一样，具有结论性和法定证明力而无需再辅以其他证据证明。如果申请人既未提交相关生效法院法律文书，也未提交作为继承证明的公证文书，而是提交了其他形式的证明材料，那么登记机构是否有权据此并直接依据《继承法》等法律规定判断、确认权属，进而办理相应继承房产的转移登记呢？笔者认为，从不动产登记性质和登记机构的职责来看，答案应是否定的。

不动产登记将有关权利归属等事实记载于登记簿，从性质上来讲是不动产物权的公示方法，登记机构并没有通过登记来创设权利。《物权法》规定了登记机构的法定职责，即查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时登记有关事项，要求申请人提交需要进一步证明的补充材料、必要时实地查看。《不动产登记暂行条例》按照物权的规定进一步进行了细化。但上述法律、行政法规均未赋予登记机构确认权利归属的权力和职能。因此，当申请人未提交具有结论性、明确表述权力归属的继承公证文书或生效法律文书，而仅提交了需得出结论的“素材”资料时，即使做了进一步认真细致的调查、查验等工作，登记机构仍然无权根据这些素材资料作出确认权属的判断。否则，登记机构确认权属的行为就属于超越职权的违法行为了。

公民依法继承财产是公民基本的民事权利，根据《继承法》、《物权法》、《公证法》等有关法律，公民有权依据法律规定并根据实际情况选择进行公证或通过司法程序来明确财产继承事实、解决继承纠纷。因此，就继承房产的转移登记来讲，因法定职责所限，不动产登记机构只能够根据有关明确反映权利归属、具有结论性的产权来源申请资料办理房屋登记，而无权根据除继承公证文书及法院生效法律文书以外形式的房产继承资料判断并确认权属，否则即属于超越职权的违法行为。即使申请人提交的其他形式的继承“素材”资料足以证明该申请人是唯一的继承权人，登记机构也无权迳行对此确认并认定该房产由该申请人继承，进而据此办理转移登记。

综上，申请办理转移登记时，证明权利归属的举证责任在申请人，而非登记机构。并且，申请人提交的用以证明自己继承房产的申请资料，必须具有结论性且以一定的外在表现形式予以彰显，该形式应具备法定形式，即证明继承房产的公证书、人民法院生效法律文书。

2.本案件焦点及实质属于法律适用问题，即《联合通知》的效力及其适用问题

对于继承房产的转移登记，《房屋登记办法》第三十三条规定了“证明房屋所有权发生转移的材料”包括“继承证明”、人民法院生效法律文书，但对继承文书的具体形式并未明确规定。《联合通知》第二条规定：遗嘱人为处分房产而设立的遗嘱应当办理公证；遗嘱人死亡后，遗嘱受益人须持公证机关出具的“遗嘱公证书”和“遗嘱继承权公证书”或“接受遗嘱公证”以及房产所有权、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。李某虽具备遗嘱公证书但未提交“遗嘱继承权公证书”，房管部门基于此规定决定不予受理李某的申请。那么，本案是否应适用该《联合通知》呢？

根据《行政诉讼法》第五十二条及第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，“依据”的是法律和行政法规、地方性法规（地方性法规仅适用于本行政区域内发生的行政案件），“参照”的是国务院部、委规章以及省、自治区、直辖市及其人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府依法制定、的规章。《物权法》第十条规定统一登记的范围、登记机构和登记办法应由“法律、行政法规”规定。第二百四十六条规定：在法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。

诚然，上述《联合通知》制定于上世纪90年代初，实施早于1997年的《城市房屋权属登记管理办法》，在当时的环境和条件下确实起到了规范登记行为的积极作用。但之后随着《公证法》（2005年）、《物权法》（2007年）、《房屋登记办法》（2008年）及有关地方性法规的颁布实施，有些当事人开始对《联合通知》的效力及其有关规定提出质疑。除了上述案例，最高人民法院公报（2014年第8期）公布的“陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案”与本文案例的案情极为相似，法院最终判决撤销被告不予受理的申请，责令被告履行对原告办理房产转移登记的法定职责。

《联合通知》属于司法部、建设部联合的政府规范性文件，法律效力层级低于法律、行政法规、地方性法规、部门规章。因此，《联合通知》规范的有关内容与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》相抵触的应为无效。就目前法院审理行政案件“参照”的部门规章《房屋登记办法》而言，该办法并未规定遗嘱人死亡后，遗嘱受益人应到公证处办理“继承权公证书”。鉴于此，与现有法律法规冲突时，登记机构是否应不再适用《联合通知》的规定办理继承房产的转移登记了呢？

客观讲，目前有些登记部门顾虑的是，上述《联合通知》毕竟还未废止，如果不按照《联合通知》相关要求办理，显然属于“违规”行为，登记部门及有关审核人员会因此承担行政责任。其实，不动产登记机构作为办理房屋登记的行政主体首先应依法行政，即行使职权时应符合法律规定，且在法律赋予的权限内、按照规定的法定程序行使，不能在有关法律、行政法规之外创设新的权力或超出法定职责行使，否则会限制或剥夺行政当事人的合法权利，因违法行为造成当事人损失的，登记机构还应依法承担行政赔偿责任。换言之，在该《联合通知》的有关规定与相关法律、法规及规章冲突时，不适用《联合通知》规定办理的房屋登记行为不属于违法行为，登记机构也不会承担行政赔偿责任和其他行政责任。

综上，原告李某提交的已经公证的遗嘱具备法定形式，属于《房屋登记办法》规定的继承证明和证明房屋所有权发生转移的材料。当然，除上述遗嘱公证书之外，如果李某又主动提交了遗嘱继承权公证书，也完全符合登记资料的要求。

三、余论

由于《房屋登记办法》等现行不动产登记法规并未规定申请人提交的继承证明的具体形式，所以登记机构在受理时不能对申请人做必须公证或通过法院判决的强制性要求，也无权直接根据继承证明之外的“素材”资料做确认权属的判断。那么，登记机构该如何操作呢？笔者认为，登记机构可以在告知有关法律规定后采取申请人自愿的原则，由申请人根据具体情况自愿选择通过公证还是司法途径取得继承房产的权利来源资料。

《不动产登记暂行条例》对继承房产仅在登记程序部分涉及单方申请的情形中有所表述，但对于具体的继承证明形式未予规定。笔者建议在今后的相关立法中对此应予明确。并且，对于与法律、行政法规冲突的包括上述《联合通知》在内的有关规范性文件都应明确予以废止。