浅析我国城市社区管理存在的问题及应对

摘要：随着我国社会经济的发展，特别是改革开放以来，社区作为基层社会组织，在我国社会管理过程发挥着越来越重要的基础作用，社区的稳定关乎着我国和谐社会建设的大局。然而，现阶段我国社区的发展存在着一系列亟待解决的问题。因此，在我国社区管理的发展过程中要综合考虑各种因素，从而优化我国社区管理的工作，推动社区的良性发展。

关键词：城市社区；社区管理；问题；策略

一、社区与社区管理

“社区”这一概念首先是由德国社会学家滕尼斯于1881年首先提出，宏观上分析，社区就是在一定地域空间内，具有特定的生活方式并具有成员归属感的人群在从事社会活动和社会互动中所组成的相对独立社会生活共同体；微观上分析，社区是某一地域里个体和群体的集合，其成员在生活上、心理上、文化上有一定的相互关联和共同认识。基于社区的以上特征，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。

目前，就我国所处的社会发展阶段而言，仍然要求政府拥有强有力的社会管理能力。而且我国社区管理还处在培育阶段，所以，在今后的一段时间里，还要采纳政府纵向控制型组织模式与社区横向自治型组织模式纵横交接所形成的符合转换政府职能、居民自治组织发展的网络社区组织模式；还要继续发挥政府的外力推动作用。

二、我国社区管理发展过程中存在的问题

（一）社区基础设施建设与公共服务供给短缺

目前，我国社区的服务资源短缺现象严重，城市社区基础设施陈旧，农村社区基础设施基本没有，综合性和专项服务设施的建设才刚开始。许多街道企业少，税收少，不得不压缩各项开支。在城市中独立于街道办事处和居民委员会的大大小小的驻社区单位，各自掌握着丰富的资源，但社区并不能与之共享，社区资源整合程度不高。

（二）社区自治程度低，社区管理与基层政权建设混淆

在社区管理的过程中，居委会困境的核心在于其所扮演的双重角色，所以，化解居委会困境的核心就在于处理好行政权和自治权的关系。改革开放以来，我国社会管理体制严重滞后于我国社会经济体制的发展，阻碍了社区的协调稳定发展。虽然已经强调了管理权力的下放、管理中心的下移，但是在一些城市的社区管理中，政府仍然扮演着替代包办的角色。主要是由于城市没有实质性的增强社区的社会管理职能，仅仅是扩展了居委会的职能、扩大了街道的编制，致使社区的自治功能和社会管理功能非但没有增强，反而被削弱了，无法跟上社会发展的步伐。面对新形势，居委会难以适应，其管理工作很难顺利展开。

理论上讲，政府应该扮演“主导者、组织者、指导者”角色，但是，在现实社区管理活动中，社区居委会的功能始终得不到有效的发挥，社区居委会无法真正理清与地方政府的联系，缺乏应用的自治性，而是作为政府的“下属机构”承担一定的基础性职能。

（三）社区管理的立法滞后，制约我国社区发展和社区管理

社区管理是一个较新的观念，到目前为止，我国还未能建立起一个较为完善的有关社区管理的法律制度安排。社区管理工作的开展所凭借的仍然是行政命令，没有相应的和明确的法律基础作为依据。并且，在社区管理的执法活动上也存在很多问题，比如：主体单一、缺乏健全的执法队伍及专业的执法人员等。

这主要由两个方面的原因造成的：一是，我国地广人多、情况复杂，经济发展快、社会变化快，而且我国的相关理论和实践也都不完善，无法在短期内在制定出一套符合我国国情的社区管理法律制度；二是，与发达国家相比，我国的民主法制进程还比较落后。需要用法律来管理和规范很多地方，法律制度的制定是一项艰难而又复杂的系统过程，并且必须与本国的具体国情相适应。因此，社区立法的制定相对滞后，制约了我国社区发展和社区管理。

（四）社区工作者人数少，工作任务重，社区工作专业化水平不高

社区委员会作为基层自治组织，由于自身的自治特性和资源的匮乏，导致社区工作缺乏专业的理论指导，社区工作专业化水平不高，但是却承担着部分“行政职能”，因而在社区存在着许多问题，比如：证明盖章多、调查报表多、检查考核多等三多普遍现象。致使人员本来就少的社区居委会的社区管理工作变得更加繁重。有些工作者，包括新聘来的人员，不积极发挥社区管理的自治性，而是坐等上级的命令，也不主动到居民群众中去问寒问暖，而是坐等居民自己找上门来。

（五）社区居民的观念形态及参与意识比较薄弱、缺乏社区归属感

计划经济体制下，所形成的由高度集中的社区管理体制与理念，严重影响了社区居民参与社区管理活动的积极性。并且社区居民缺乏参与社区管理的渠道和机制，致使居民即使有参加社区自我管理活动的意愿，但是也缺乏参与的途径，此外，还缺乏参与社区管理活动利益保障机制。

居民之所以参与社区管理是为了追求他们的共同利益，因此要通过有效的制度供给来保证社区居民的共同利益。但是，现代社区和社区管理还是一个新生空间，社会管理的准确内涵、范围以及为什么要研究社会管理等问题，社区居民并不十分了解和熟悉，许多社区居民在观念上仍把社区管理工作当做是政府、街道办以及居委会的事，对政府管理的依赖心理和被动性较强，对社区管理工作漠不关心，严重制约了社区管理全面地协调地发展。

三、提高和完善我国社区管理的策略

（一）解决“城乡二元结构”问题是推动社区管理体制发展的治本之策

社区从总体上包括城市社区和乡村社区，因此社区管理涉及到对城市社区的管理和乡村社区的管理。然而，由于我国历史改革存在的遗留问题，例如城乡发展的差距的扩大，长期分割的户籍制度限制了社会整体协调性发展等问题。现阶段我国的城乡发展存在巨大的差距，特别是在基础设施和公共服务方面，乡村和城市的差距岂止一日千里。而基础设施和公共服务作为社区管理的基础，使我国社区管理的发展受到了很大的阻碍。因此，解决我国社会发展“城乡二元结构”问题是推动社区管理体制发展的治本之策。

（二）转变政府职能、强化社区民主建设

一是要尽快转变政府职能。摒弃固有的等级制观念和政府管理一切的恶习。政府不要独揽大权而要与其他社会组织分享权力，即放权于社会。把应该由社会、社区组织来管理的社会公共事务，交给社会、社区组织自己去管理，强化社区的自我管理能力。而政府的管理思想也要多做转变，要让多沟通替代多强制，让多协调管理替代多控制管理。

二是要加快社区民主建设进程。通过举行一系列社区活动让居民深入关注社区、了解社区的发展现状、扩大社区管理决策的民主参与程度，比如：民主议事、选举、监督等活动。通过建立民主制度增强社区居民与社区居委会等工作人员的相互沟通和交流，以增强社区居民的参与意识。比如：通过建立居民议事会、民主活动口和民意调查等制度。建立公开公布社区居委会及街道办事处的服务、政务和财务等内容的制度，让社区居民能够自由评论社区居委会和街道办事处的干部人员的工作内容。以调动社区居民积极参与社区管理活动的热情、提高社区居民参与社区管理活动的主动性，提高社区的自我管理能力和自治水平。

（三）加快我国社区管理上的法制建设

有了相关法律法规的支撑，社区管理才能够在健康积极的方向上持续发展。因此，要加快我国社区管理上的法制建设。而要想建立政事分开和政企分开的社区管理模式，必须要加强与社区管理工作相关的组织、决策、协调等方面法律法规的建设，从而使社区的管理活动更为有效。

社区管理工作都应该遵照法律程序进行，避免出现遇到纠纷事件时无法可依、无法可查，事情得不到有效解决，相关部门相互推诿责任的情况。只有以完善的法律法规作为有效保障，社区管理工作才能有条不紊的进行，并且在具体执行过程中要做到执法必严、违法必究，从而树立政府的威信，促进社区管理工作的自觉性与自律性。并且可以借鉴国外先进的理论成果，去其糟粕，取其精华。法律法规不但可以规范和约束政府自身的行为，而且可以促使政府依法行政和社区依法自治的有效结合，从而全面促进社区管理工作的的法制化进程。

（四）推动我国社会工作的专业化和社区化

需要在制度上明确政府、基层群众自治组织和社会机构在各自工作事务上的权限和职能，立足最低生活保障、失业救济、老年人服务、城乡社区统筹建设等社会公共事务领域的建设，努力加强我国社区工作的职业化和专业化建设。比如：政府可以在全社会范围内进行招标，团结社会的力量，以推动社会工作项目的顺利展开，促进社会工作机构的快速发展。

此外，还要积极让那些掌握专业化的社会工作方法和知识的共青团、妇联、工会等人民社会团体帮助管理社区的公共事务。增强政府公共财政的支持，加大资金的投入，以提高城乡社区管理专门机构的社会地位以及社区管理工作人员、基层专业工作人员的工资待遇。在城乡，要建立当地的城乡社区社会工作的人才发展计划。研究并制定城乡社区社会工作人才队伍培养发展计划，鼓励、吸引优秀人才向社区流动。

（五）提高社区居民的社区观念及社区归属感

社区归属感意指在社区活动中，社区居民倾向于把自己归入某一领域人群集合体的一种心理预期和心理状态。影响社区居民归属感的主要有以下几个方面的原因：一是社区居民对社区生活条件及生活环境的满意程度；二是社区居民的社区自我认同程度，即是居民是否在心理上把自己当成社区的一份子或组成部分；三是社区居民在社区内的社会关系特征；四是社区居民对社区活动的参与程度；五是社区居民在社区内的居住年限，一般来说，社区居民在社区内居住时间愈长，其社会关系就愈深厚和广泛，从而社区归属感就会愈强。由此可见，要提高居民的社区观念与社区归属感，主要从优化和完善社区服务体系入手，把社区管理建设成为沟通社区管理者与居民关系的纽带，使人们能够真正融入社区，从而促使社区管理为辖区群众造福，并反过来使广大群众积极参与社区管理中来。

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*本文系秦皇岛市社会科学重点应用性研究课题“从服务效果探究促进我市公益性文化事业发展的对策”（201306045）。

（作者单位：燕山大学公共管理学院）