全国人大代表职业构成分析

2019-02-17 版权声明 举报文章

【摘 要】本文以全国人大代表的职业构成为论点,在人大代表的职业构成与其履职能力呈正相关的前提下,将第十一届全国人大代表的职业构成状况与全国城镇就业人口的职业构成相比较,发现二者的不平衡状况,并提出了关于人大代表职业结构调整的几点建议,目的是推进人民代表大会制度的发展和完善。

【关键词】全国人大代表;履职能力;职业构成

一、提出问题

代议机关是现代议会国家国家结构的重要部分,它的重要功能就是其代表性,即选民选举代表代表其行使权力。所以保证其代表性是代议机关发挥作用的关键。人民代表大会是我国代议机关,其中全国人民代表大会是我国最高权力机关。由于我国的基本国情,全国人民代表大会实行间接选举和兼职制两种制度安排,而且没有严格的回避制度,那么在这样的制度下,如何才能保证全国人大代表的代表性?笔者认为解决此问题的关键在于全国人大代表的构成。所谓人大代表的构成是指在人民代表大会中人大代表的年龄、性别、民族、党派、职业等要素的构成,其目的是保证人民代表能最广泛的代表人民,真实地反映人民的利益和要求。由于我国代议机关实行兼职制,代表的职业构成就显得尤为重要。人大代表的职业结构与其履职能力呈正相关,人大代表的职业构成状况与公共政策也呈正相关。保证全国人大代表的职业结构的合理与平衡,对于人民代表大会代表性的发挥,以及完善人民代表大会制度具有重要作用。本文将以第十一届全国人民代表大会为例,分析全国人大代表的职业结构,指出其中存在的问题并提出建议。

二、全国人大代表职业构成分析——以第十一届全国人大代表为例

2008年,由35个选举单位选出了2987名十一届全国人大代表,到2012年下半年,由于代表的罢免、逝世、辞职及补选等原因,十一届全国人大代表实有2971名。笔者对除了解放军代表团和港澳台代表团以及来自农村的代表之外的全国人大代表的职业结构做了系统分析(由于作为对比的数据是除去港澳台地区数据,而且是全国城镇就业人口分析,所以为了保证全国人大代表的职业结构的分析的数据误差最小,本文只针对内地省份来自城镇的代表做分析)。根据《中华人民共和国职业分类大典》,将职业分为单位负责人、专业技术人员、办事人员和有关人员、商业服务业人员、农林牧渔水利业生产人员、生产运输设备操作人员及有关人员等。同时,将人大代表的职业结构与全国城镇就业人口的职业结构做了对比分析(见下表)。二者的对比情况呈现以下几个特点:

1.部分职业比例悬殊。由表中可以看出,职业为单位负责人、商业服务业人员、农林牧渔水利业人员、生产运输设备操作人员的城镇就业比例与相关职业在人大代表中的比例过于悬殊。在人大代表中占多数的单位负责人,也就是机关、事业单位负责人和企业的部门经理和管理层人员等,在2010年的国家统计数据中,从事这部分职业的人员只占城镇就业人口的

3.4%,但却在十一届全国人大代表中占85.20%。同时在城镇就业人口比例中占多数的商业服务业人员和生产运输设备操作人员在人大代表中的比例还不足2%。这样就出现“多数代表少数”和“少数代表多数”的两个极端。虽然作为代议机关的组成人员,议员和代表们都有其自己的职业素养,成为代表就要代表自己选区内选民的的意愿和意志,但是由于我国人大代表实行兼职制,代表除了自己的人大代表身份之外,还有自己的职业身份,而且职业与其履职能力有相关性。首先,单位负责人的比例与其在全国人大代表中的比例过于悬殊。单位负责人多指党政机关负责人、企事业单位管理层人员等,他们大多都是社会中的精英人物。但是这部分人员比例过高,会使全国人大代表的结构出现失衡。第一,降低了全国人大的代表性。职业为单位负责人的这部分精英在社会中毕竟是少数,但是却在人大代表中成为多数。这就使得人大代表的结构失衡,因为全国人大代表的总数基本趋于固定,那么单位负责人过高的比例就会使得其他职业代表的比例减少。这将直接导致在职业方面,人大代表的代表性不足。第二,国家的统治和管理说到底仍然是精英式的,但是“精英”不单单指这些生活在社会上层的人物,还包括其他职业和处于其他社会阶层的精英。所以,单位负责人比例过高将使全国人大代表的结构趋于单一的精英化模式,这将不利于人民代表大会发挥其国家权力机关的作用,和保证人民当家做主。其次,商业、服务业人员在全国人大代表中的比例太小只占城镇代表的0.3%。商业、服务业人员是全国城镇就业人口中的主力军,这部分从业人员的最大优势就是与群众密切相关,他们了解群众的生活,他们是最能反映社情民意的代表。社会劳动中的主力军却在全国人大代表中只是占了十分小的比重,这必将影响全国人大代表代表的广泛性。最后,农林牧渔水利业生产人员和生产运输设备操作人员及有关人员在全国人大代表中比例也较小,分别为0.16%、1.40%。这里所指从事农林牧渔水利业生产人员是在城镇中工作的,而从事这方面工作的人员在城镇就业人口中所占比例本来就较少(15.9%),所以单看这一类职业的从事人员在城镇就业和全国人大代表中的比例并没有太大差异,但是与办事人员的职业代表相比,这类职业人员在代表中的比例就显得过低。因为办事人员在全国城镇就业人口中的比例要低于农林牧渔水利业人员,但在全国人大代表中的比例却远远高于后者。这就使得全国人大代表的职业比例出现不协调。同时,生产运输设备操作人员是全国城镇就业人口中所占比例最高的,接近三分之一。但是在全国人大代表中却只有1%,也就是“少数代表了多数”。那么这部分代表能否完整、具体、全面和充分的表达这部分从业人员的利益和要求,全国人大代表能否较为准确的表达群众意见和代表群众意愿行使国家权力都将被质疑。

2.单位负责人中国家机关工作人员比例过大。笔者对在全国人大代表中占据比例最高的职业——单位负责人的代表做了进一步分析,其中来自党政机关的负责人占单位负责人代表的61.40%,企业管理层人员占单位负责人代表的26.04%。数据表明党政机关中处于领导岗位的人员在全国人大代表中仍然是占有大部分比例的。虽然近几年的人大代表中机关领导人员的比例呈下降趋势,但比例仍然较大。这样一方面会带来由于党政机关领导人占据过多代表名额而使得代表职业比例失衡的现象;另一方面也给人民代表大会发挥其代表性功能带来障碍。

3.专业技术人员和办事人员比例较平衡。表中全国人大代表中专业技术人员所占比例与城镇就业人口比例相比,二者相差不多,从总体来看还是较为平衡的。从事专业技术的人员包括医生、教师、研究员、律师等技术类专业类人才。近些年来我国提倡科技是第一生产力,教育为本等基本国策,在科研卫生领域投入人力物力和财力,大力发展科技和教育。正是这些公共政策的出台和实施,才使得国家培育出一批批优秀的科研人才,也使得从事相关职业的人员比例占到13%。同时由于近几年医保、教育、法律等问题一直是人民代表大会中讨论的热点问题,所以相关职业的代表也应声而出,凭借他们的专业知识,提出高水平高质量的议案,缓解我国的民生问题。由于这部分代表都有专业素养,在人民代表大会解决相关专业方面的问题时,他们可以发挥其专业优势,提出专业性的建议和意见,保证人大决策的专业性和正确性,防止一帮门外汉领导内行人的现象。譬如,全国人大在行使立法权决定宪法的修改和基本法的制定时,律师代表即可利用其专业知识行使权利,提出议案或是建议以保证我国法律体系的不断完善和发展。办事人员和有关人员在表中也是相对较平衡的。这里所指的办事人员和有关人员主要是指行政机关办公人员、警察消防人员和邮政人员等。也就是说这里的大部分仍然是党政机关的工作人员和事业单位工作人员。从另一侧面反映了在我国全国人大代表中党政事业单位人员比例过高的现象。

综上所述,全国人大代表的职业结构还存在着诸多的不协调和不平衡,“多数代表少数”和“少数代表多数”的现象仍然存在。这种不协调和不平衡将严重影响全国人民代表大会的代表性功能的发挥,对中国特色社会主义民主政治的建设事业有着不利影响。

三、措施

1.增加新兴职业的代表。随着市场经济的不断发展和社会不断分化,出现了许许多多新兴职业,如自由职业者和各种服务职业等。这些新兴职业的从业人员也是社会结构中的一个团体,需要有人反映他们的利益和要求,同时他们也能以自己的职业为背景,选择较为新鲜的视角来反映社会状况,让人大和其他代表以及各级决策者看到更为全面、鲜活的社会,使决策更为合理,更符合社情民意,为百姓造福。所以要适当增加从事新兴职业的代表人数,不断完善人大代表代表的广泛性。从而使人民代表大会更好的发挥其功能,人民代表更好的履行其职能。

2.调整现有代表职业构成比例。根据城镇就业人口比例,调整人大代表职业结构,使得各行各业的人数合理分配。也就是减少单位负责人的比例,提高来自商业服务业人员、农林牧渔水利业人员和生产运输设备人员的比例,继续保持有关专业人员和办事人员的比例,使得全国人大代表的职业结构与全国城镇就业人口的职业构成相协调。笔者对于现有职业构成的调整在制度安排上提出几点设想。第一,省级人大代表选举全国人大代表时,注重职业比例的调整,适当削减单位负责人的比例,增加其他职业比例,使之与全国职业构成相平衡。由于我国最高权力机关的组成人员即全国人大代表的产生有其制度的特殊性,即间接选举,他们是各省、市(直辖市)、区(自治区)在各自的人民代表大会上,由省级人大代表选举生产的。所以在选举全国人大代表时可以逐步调整比例。第二,在全国人大代表的选举中尽量减少“荣誉性”代表。所谓的“荣誉性”代表是指由于获得某项荣誉而被选举为代表的人。全国人大代表是要在其任职期间代表人民行使国家权力的,这样的身份要求代表要具有责任和能力,真正地代表人民管理国家事务。所以,不能仅仅因某项荣誉而获得人大代表的身份,重要的还要有能力。第三,对于全国人大代表的选举要适当的引入竞选机制。一方面全国人大代表的职业构成要合理和平衡,同时也要保证作为某一行业的代表的代表能力,适当引入竞选机制,起码让选举团对代表有了解,选出有能力的代表,让代表能真真正正的为人民办事。

3.增强代表的职业意识。人大代表是人民代表大会的组成人员,只有他们认真履行自己的各项职责,才能让人大制度充分发挥其功能,保证我国民主政治的建设。在兼职制度的设计下,人大代表其履行职能的效果与其职业有着相关性,所以,代表要发挥其人大代表的功能就要有一定的职业意识。所谓职业意识是指职业道德、职业操守、职业行为等职业要素的总和,是人们对职业劳动的认识、评价、情感和态度等心理成分的综合反映。增强人大代表的职业意识不单单包括增强其本身职业的意识,还包括增强其作为人大代表的职业意识。一方面,要有意识的运用其本身职业的技术和能力为本行业出谋划策,推动行业发展。另一方面,也要牢记作为人大代表的职责和义务,经常联系群众,为百姓解决实际困难,办实事。只有把代表本身职业的职业意识与作为人大代表的职业意识相结合,并发挥两者的共同优势,才能把职业结构与代表的履职能力之间的相关性最大限度地发挥出来。

人民代表大会制度作为我国根本政治制度有着强大的生命力和优越性,是建设中国特色社会主义的制度保障,是推进全面建成小康社会的制度保障。全国人民代表大会的代表的职业构成状况在当前的制度安排下显得尤为重要,尤其是对于全国人大代表的代表性功能的发挥。所以,要适时调整全国人大代表的职业结构,使其与全国整体就业状况相适应,以便更好的发挥人民代表大会的作用。

注:

[1]本文中所使用的第十一届全国人大代表相关数据笔者

根据全国人大网站的资料统计分析而得。

[2]根据《中华人民共和国职业分类大典》,单位负责人包括:中央和地方各级党政机关工作机构负责人、人民团体和社会团体负责人、各级学校科研单位负责人、企事业管理层人员等;专业技术人员包括:科研人员、工程技术人员、生物技术人员、医师、会计、教师、律师、影视艺术体育相关从业人员和宗教人士等;办事人员和有关人员包括:行政办公人员、警察消防人员、邮政人员等;商业服务业人员包括:市场监督人员、厨师、餐厅酒店服务人员、导游、道路运输工作人员、维修人员、娱乐场所服务人员等;农林牧渔水利业生产人员包括:农业试验人员、园艺工作者、森林资源管护人员、家畜饲养人员、渔业生产人员、水利设施看护人员等;生产运输设备操作人员及有关人员包括:地质勘查人员、测绘人员、矿物开采人员、铁合金冶炼人员、化工工艺人员、机械设备装配人员、五金制作人员、火工品制造人员、工厂工种工作人员等。

[3]本文中所用的有关全国城镇就业数据的来源:《2011年中国人口和就业统计年鉴》中记载的2010年第六次全国人口普查有关就业的主要数据。

参 考 文 献

[1]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京:高等教育出版社,2010

[2]尹世洪,朱开扬.人民代表大会制度发展史[M].南昌:江西人民出版社,2002

[3]李鹏飞,赵娜.完善人大代表结构改善基层民主[J].企业导报.2011(12)

[4]刘志欣.人大代表的素质要适应时展的需要[J].人民论坛.2012(6)

[5]季正矩.总结与展望:人民代表大会三十年[J].当代世界与社会主义.

2008(5)

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